Compromisos derivados de la Convención Interamericana contra la Corrupción

Maestro Alfredo Esparza Jaime

I. DERECHO  INTERNACIONAL Y AGENDA GLOBAL ANTICORRUPCIÓN

La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales define como “tratado” aquel acuerdo internacional regido por el derecho internacional y celebrado por escrito, entre uno o varios estados y una o varias organizaciones internacionales; o entre organizaciones internacionales. A su vez, un tratado puede referirse tanto a una convención, como a un convenio, pacto o acuerdo.

La razón por la cual los estados suscriben y ratifican estos tratados puede derivarse de la necesidad de los gobiernos por construir e identificar soluciones verdaderamente globales a los problemas que se derivan del proceso de la globalización. La corrupción, como problema no sólo político, sino económico, social, cultural e inclusive de seguridad nacional, es un claro ejemplo de una agenda de política pública global, en la cual, tanto estados como organismos internacionales multilaterales han centrado su atención en las últimas décadas.

La corrupción, como lo señalan diversos estudios e índices internacionales en la materia, es un fenómeno que se presenta tanto en naciones desarrolladas, como en países en vías de desarrollo, y que ha permeado tanto a organizaciones gubernamentales, como sociales y del sector privado.

INICIATIVA GLOBALES ANTICORRUPCIÓN

Hoy en día, podemos identificar un sinnúmero de iniciativas globales anticorrupción, que, aunque con distintas perspectivas, buscan impulsar una  agenda global de prevención y combate a la corrupción. Posadas (2000) señala que en general pueden identificarse cuatro tendencias que orientan la agenda internacional anticorrupción. Éstas son:

1) La criminalización del soborno a funcionarios públicos extranjeros.

2) El combate a la corrupción doméstica.

3) La promoción de la transparencia e integridad de los procesos de contrataciones públicas,

4) La promoción de un enfoque integral de combate a la corrupción, a partir de la aplicación de principios de buen gobierno y de la adopción de sistemas de integridad nacional.

A partir de la década de los años 90, la comunidad internacional dio un giro muy importante a la orientación y contenido de la agenda anticorrupción, toda vez que ésta dejo de verse como un asunto de política doméstica, para concebirse como una verdadera agenda de política pública internacional, con dos objetivos generales. Por un lado, fortalecer el marco jurídico, los sistemas e instituciones nacionales para prevenir y combatir la corrupción; y por otro, fortalecer los mecanismos de asistencia legal y  cooperación técnica entre los diversos Estados.

Estos dos objetivos se han reflejado en los distintos instrumentos jurídicos internacionales. Al respecto, es necesario distinguir lo que comúnmente se denominan instrumentos “duros”, de los llamados instrumentos “blandos”. Los primeros se refieren a los tratados y las convenciones internacionales, mientras que los segundos se refieren a las recomendaciones, resoluciones o declaraciones realizadas por los distintos foros y organismos internacionales.

Esta distinción resulta de suma importancia, toda vez que los compromisos que se adquieren en el marco de los tratados o convenciones internacionales son de carácter vinculante y, por lo tanto, los estados están obligados a su cumplimento. A diferencia de los compromisos establecidos con los instrumentos “duros”, las recomendaciones o declaraciones que se derivan de los instrumentos “blandos” no son necesariamente vinculantes y, por lo tanto, pueden ser considerados únicamente como elementos de referencia o buenas prácticas.

II. LAS CONVENCIONES INTERNACIONALES ANTICORRUPCIÓN

De acuerdo con la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, hoy existen diversos instrumentos jurídicos, tanto regionales como globales, destinados a orientar el proceso de diseño, instrumentación y evaluación de las políticas y estrategias nacionales de prevención y combate a la corrupción.

México ha suscrito y ratificado tres de estos tratados internacionales:

1. La Convención Interamericana contra la Corrupción de la Organización de Estados Americanos (OEA), firmada el 29 de marzo de 1996 en Caracas, Venezuela y ratificada por el Senado de la República el 30 de octubre de 1996.
2. La Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), firmada el 17 de diciembre de 1997 y ratificada por el Senado de la República el 22 de abril de 1999.
3. La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción o Convención de Mérida, firmada el 9 de diciembre de 2003 y ratificada por el Senado de la República el 29 de abril de 2004.

De manera general, las tres convenciones son instrumentos de política pública que apoyan los esfuerzos de los gobiernos nacionales y de sus autoridades para: 1) identificar prácticas exitosas en materia de prevención y combate a la corrupción; 2) impulsar cambios legislativos con la finalidad de armonizar la legislación nacional con los ordenamientos internacionales; 3) coordinar e institucionalizar prácticas anticorrupción; y 4) monitorear y evaluar el desempeño de los Estados en esta materia.

CONVENCIÓN DE LA ONU CONTRA LA CORRUPCIÓN

La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción  (CNUCC) o Convención de Mérida, se firmó durante la reunión de la Conferencia Política de Alto Nivel que se realizó en Mérida, Yucatán. Esta convención es considerada como el primer instrumento global en materia de combate a la corrupción, ya que a diferencia de otros instrumentos jurídicos regionales y de los instrumentos temáticos específicos, integra una serie de aspectos y prácticas tendientes a prevenir y combatir de manera frontal y global la corrupción.

Dos son los elementos por los cuales la CNUCC es considerada un instrumento global: primero, por un lado, por la cobertura geográfica de la convención y, segundo, por la diversidad de temas que incluye, entre los que destacan:

1. Medidas preventivas.
2. Penalización de diversos actos de corrupción, y aplicación de la ley.
3. Mecanismos de cooperación internacional.
4. Mecanismos para la recuperación de activos.
5. Asistencia técnica e intercambio de información.

CONVENCIÓN PARA COMBATIR EL COHECHO

Dado que la corrupción es un problema complejo y dinámico, la estrategia anticorrupción que promueve la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OCDE, busca hacer frente a dicho fenómeno desde el lado de la “oferta” y de la “demanda” (Bertok, 2001). Por el lado de la demanda; es decir, desde la óptica del sector público, la OCDE promueve, entre otras acciones, la adopción de principios éticos y de integridad en la gestión pública, así como políticas para prevenir y sancionar el conflicto de interés en el servicio público. Por el lado de la “oferta”, se encuentran los compromisos establecidos en la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos en Transacciones Comerciales Internacionales.

El objetivo de esta convención es que los gobiernos tomen las medidas necesarias para disuadir, prevenir y combatir el cohecho de servidores públicos extranjeros, en relación con las transacciones comerciales internacionales. Para ello, el artículo 1 de la Convención de la OCDE establece que cada Estado parte tomará las medidas necesarias para tipificar que conforme a su jurisprudencia sea un delito penal que una persona deliberadamente ofrezca, prometa o conceda cualquier ventaja indebida pecuniaria o de otra índole a un servidor público extranjero, ya sea que lo haga en forma directa o mediante intermediarios, para beneficio de éste o para un tercero, para que ese servidor actúe o se abstenga de hacerlo en relación con el cumplimiento de deberes oficiales, con el propósito de obtener o de quedarse con un negocio o de cualquier otra ventaja indebida en el manejo de negocios internacionales.

CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIÓN

La Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC) de la Organización de Estados Americanos OEA, fue el primer instrumento jurídico internacional y de cooperación creado específicamente con el objetivo de prevenir y sancionar actos de corrupción. Los estados que integran la OEA adoptaron la Convención en 1996, y cinco años después establecieron el mecanismo de evaluación de la Convención conocido como el MESICIC.

Los propósitos de la CICC están señalados en su artículo II, y son:

1. Promover y fortalecer el desarrollo de cada uno de los Estados Partes, de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción; y
2. Promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Partes a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio.

Derivado de la lectura del artículo II, se puede observar que la CICC busca establecer y fortalecer el marco institucional de los estados en materia de prevención, control y sanción de la corrupción, así como impulsar la cooperación entre los estados. Es por ello que la convención puede ser analizada a partir de dos perspectivas: la doméstica y la internacional. Mientras que la primera atiende al contenido de los artículos III (Medidas Preventivas), IV (Ámbito de Aplicación), VI (Actos de Corrupción), VII (Legislación Interna), VIII (Soborno transnacional),  IX (Enriquecimiento ilícito), entre otros; la segunda está contenida en los artículos V (Jurisdicción), XIII (Extradición), XIV (Asistencia y cooperación), entre otros.

Como ya lo han señalado diversos autores, entre ellos Low y Gramont (2000), la CICC presentó en su momento un enfoque mucho más integral que otros instrumentos jurídicos internacionales, en el combate a la corrupción, ya que adicionalmente a la criminalización de diversas conductas, entre ellas, el soborno transnacional (artículo VIII) y el enriquecimiento ilícito (artículo IX), la CICC estableció diversas medidas orientadas a prevenir la corrupción en el sector público.

Al respecto, el artículo III de la CICC establece las medidas preventivas que los estados partes convienen en considerar, dentro de sus propios sistemas institucionales. Estas medidas son:

1. Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas. Estas normas deberán estar orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones. Establecerán también las medidas y sistemas que exijan a los funcionarios públicos informar a las autoridades competentes sobre los actos de corrupción en la función pública de los que tengan conocimiento. Tales medidas ayudarán a preservar la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en la gestión pública.
2. Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de conducta.
3. Instrucciones al personal de las entidades públicas, que aseguren la adecuada comprensión de sus responsabilidades y las normas éticas que rigen sus actividades.
4. Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones cuando corresponda.
5. Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado, que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas.
6. Sistemas adecuados para la recaudación y el control de los ingresos del Estado, que impidan la corrupción.
7. Leyes que eliminen los beneficios tributarios a cualquier persona o sociedad que efectúe asignaciones en violación de la legislación contra la corrupción de los Estados Partes.
8. Sistemas para proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción, incluyendo la protección de su identidad, de conformidad con su Constitución y los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico interno.
9. Órganos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas.
10. Medidas que impidan el soborno de funcionarios públicos nacionales y extranjeros, tales como mecanismos para asegurar que las sociedades mercantiles y otros tipos de asociaciones mantengan registros que reflejen con exactitud y razonable detalle la adquisición y enajenación de activos, y que establezcan suficientes controles contables internos, que permitan a su personal detectar actos de corrupción.
11. Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción.

Manfroni y Werskman (2003) señalan cuatro características que hacen que el artículo III de la CICC sea diferente al resto de los artículos de la convención. Primero, el objetivo de las diferentes secciones contenidas en el artículo III es prevenir y no sancionar actos de corrupción; segundo, el artículo III establece menos compromisos vinculantes a los estados partes; y tercero, el énfasis del artículo es en el ámbito administrativo y no en el penal de la corrupción.

Con la finalidad de contar un mecanismo de seguimiento para la implementación de la convención, los estados miembros de la Organización de Estados Americanos acordaron, en 2001, el establecimiento de un mecanismo de seguimiento para la implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC). De acuerdo con el Documento de Buenos de Aires, el mecanismo tiene como finalidad: 1) promover la implementación de la CICC; 2) dar seguimiento a los compromisos asumidos por los Estados Parte de la Convención y analizar la forma en que están siendo implementados; y 3) facilitar la realización de actividades de cooperación técnica, el intercambio de información, experiencias y prácticas óptimas así como la armonización de las legislaciones de los Estados Parte.

El MESICIC está integrado por tres órganos, que son: la Conferencia de los Estados Parte, el Comité de Expertos y la Secretaría Técnica. Dado que en este artículo se busca hacer referencia al componente técnico y las recomendaciones de política pública que se derivan de las convenciones, únicamente habré de referirme al Comité de Expertos del MESICIC, integrado por los expertos gubernamentales designados por cada uno de los estados parte miembros del mecanismo, y que es la instancia responsable de evaluar el de la convención por parte de  los estados parte y de elaborar recomendaciones para fortalecer su implementación.

RONDAS DE EVALUACIÓN

Para verificar el cumplimiento del la Convención, se establecieron las rondas de evaluación. En cada ronda, el Comité de Expertos ha determinado el o los temas que han sido evaluados. A la fecha el comité ha llevado a cabo tres rondas de evaluación, en donde se han analizado diversas disposiciones de la convención. Para mayor información sobre las rondas y disposiciones de la convención que se han analizado en cada una de ellas.

Actualmente, se lleva a cabo la Cuarta Ronda, durante la cual el Comité de Expertos realizará un análisis integral de los órganos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas de corrupción (artículo III, párrafo 9 de la Convención). Es importante señalar que por primera vez, y como parte del proceso de evaluación, se llevarán a cabo visitas in-situ, con la finalidad de precisar, aclarar o complementar la información que sea suministrada por el Estado analizado.

Como resultado de cada una de las rondas, el Comité de Expertos integra un informe al país, en el cual se establecen las recomendaciones que el Comité de Expertos realiza a partir del análisis de las disposiciones seleccionadas. Dicho análisis se realiza con base en los siguientes criterios específicos:

1. Existencia y previsiones de un marco jurídico y/o de otras medidas.
2. Adecuación del marco jurídico y/o de otras medidas.
3. Resultados del marco jurídico y/o de otras medidas.
4. Nivel de avance en la implementación de la Convención.

Estos informes representan, sin lugar a dudas, un elemento de suma importancia para los actores públicos, responsables del diseño, implementación o evaluación de las políticas y estrategias de prevención y combate a la corrupción, ya que en ellos se formulan a cada Estado recomendaciones concretas para solventar los vacíos normativos detectados, las inadecuaciones encontradas, y se impulsa la adopción de indicadores que permitan determinar objetivamente los resultados.

III. COMENTARIOS FINALES

Primero: las Convenciones Internacionales Anticorrupción deben entenderse como un referente para el diseño de una agenda de política pública en materia de prevención y combate a la corrupción, toda vez que integran compromisos (vinculantes) para la tipificación y criminalización de diversas conductas como delitos, así como una serie de recomendaciones y buenas prácticas para la prevención de la corrupción y el fortalecimiento de la integridad institucional.

Segundo: los informes al país que se derivan de la evaluación de la aplicación e implementación de las Convenciones Internacionales Anticorrupción, pueden orientar en el corto plazo la definición de agendas legislativas para armonizar y fortalecer el marco jurídico nacional, así como impulsar procesos de fortalecimiento institucional y de mejora de la gestión en los instituciones responsables de prevenir y combatir la corrupción.

Tercero: es importante no perder de vista el hecho de que la agenda pública en materia de prevención y combate a la corrupción es una agenda dinámica y compleja, que demanda de la corresponsabilidad y participación de los actores e instituciones no sólo gubernamentales, sino sociales y privados para una mayor efectividad.

NOTA

La opinión expresada en el artículo corresponde a la del autor y no refleja la posición oficial de la organización.

Se recomienda ver de manera específica los resultados del Índice de Percepción de la Corrupción y el Índice de fuentes de Soborno, publicadas por transparencia internacional.