Federico Reyes Heroles
Federico Reyes Heroles es una de las personalidades culturales más activas en la vida pública de México. Escritor, catedrático y analista politico, estudió Ciencias Políticas en la Universidad Nacional Autónoma de México. Es investigador en la Coordinación de Humanidades de la UNAM, profesor de la Facultad de Filosofía y Letras y miembro del Patronato Universitario de la UNAM.
Es fundador de la revista Este País y colabora en otras publicaciones regulares: en la Revista de la Universidad de México Los Universitarios, Nexos y en el periódico Reforma.
Actualmente es presidente del Consejo Rector de Transparencia Mexicana (capítulo mexicano de Transparency International). Su participación y sus cons- tantes aportaciones lo han convertido en una de las voces más autorizadas en los temas de transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción.
El presente texto de Reyes Heroles es una síntesis del número uno de los Cuadernos de Transparencia, editados por el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), que se pretende sean un instrumento del conocimiento, un vehículo para circular ideas y una herramienta consultada y utilizada por cualquiera.
Capítulo
Corrupción: de los ángeles a los Índices
MORALES INDIVIDUALES
Se trata de una historia tan vieja como la misma humanidad. Ya en la Biblia encontramos un conocido pasaje. Treinta monedas serán suficientes para que Judas delate a Jesús; todo ocurre en el huerto de Getsemaní. La señal es un beso en la mejilla. Al propio Sócrates, ya condenado a tomar la cicuta, le ofrecen la posibilidad de fugarse con la ayuda de un guardia. Por supuesto, no accede a comprar su vida. En estas célebres ocasiones, es la moral de los individuos la que pareciera determinar los hechos: si Judas no hubiese sido un traidor, no habría entregado a Cristo; si Sócrates no hubiese sido un extraordinario hombre de convicciones, se hubiera salvado.
Pero la lectura de la moral individual es engañosa: nos hace creer que ella determina la existencia o no del fenómeno; no muestra las consecuencias sociales que nos afectan a todos, del acto de corromper a alguien. En esta lectura bastaría con forjar hombres de acero, incorruptibles, para que las cosas cambiaran. Pero el mundo está morado por hombres comunes. Un recetario sustentado en la vida de los ángeles sirve de poco.
MORALES INDIVIDUALES Y ALGO MÁS
La gran mayoría de los ciudadanos han incidido, tarde o temprano, en algún acto de corrupción. Si bien es deseable que las sociedades vayan consolidando tejidos éticos y morales que las alejen de cualquier tentación corruptora, también lo es que hay otras coordenadas que deben ser exploradas con toda seriedad. Recordemos que, en general, los estudios sobre corrupción son bastante recientes. Se podría afirmar hasta hace década y media, que el fenómeno de la corrupción era visto como un asunto delicado y complejo que era mejor eludir. Incluso en algunas organizaciones internacionales, como el Banco Mundial, cuando se topaban con evidencias ineludibles de corrupción, preferían referirse a ella como el factor “C”.
ZONA VETADA
Durante décadas, el Banco Mundial y otras instituciones internacionales intentaron seguir un camino que abordara indirectamente el problema. En ésta, llamada por algunos “ruta institucionalista”, la debilidad o fortaleza de las instituciones explicaba el fenómeno. Por ejemplo, si algún juez en algún país pobre se corrompía, situación casi impensable en un país desarrollado, lo que había que intentar era que ese juez tuviese las condiciones institucionales —sueldo, prestaciones, estabilidad laboral, etc…— como para no tener que resbalar en la corrupción.
Los apoyos se multiplicaron con la idea de inyectar recursos y vida a esas piezas clave de las distintas naciones. Los recursos eran acompañados de sugerencias de incrementar los presupuestos de las burocracias de los distintos poderes, para tener cuerpos de élite incorruptibles. Pero esta propuesta no avanzó demasiado. Las brutales diferencias entre estados-nación no brindaban muchas alternativas: ¿cómo puede un país pobre multiplicar los gastos de sus burocracias por quince o veinte o treinta veces, sin generar una verdadera revuelta interna?
DE CABEZA
En el fondo subyacía una tesis que con el tiempo ha resultado falaz. Trataré de explicarla. Si se toma el Índice de Desarrollo Humano de Naciones Unidas y se le sobrepone otro de niveles de corrupción, encontraremos una primera lectura tan veraz como inútil: los países más desarrollados son los menos corruptos o los países más corruptos son los menos desarrollados. La interpretación más común de esta verdad estadística era afirmar que la corrupción tendería a desaparecer conforme los niveles generales de desarrollo se incrementasen. La tesis sonaba bien: para ser un país sin problemas de corrupción, hay que provocar el desarrollo.
A principios de la década de los noventa, dos personajes muy destacados comenzaron a releer el asunto con otros ojos. Peter Eigen y James D. Wolfensohn. El primero, ciudadano alemán, funcionario durante varias décadas del Banco Mundial, concluyó que muchas políticas seguidas por esa institución servían de poco frente a las consecuencias dramáticas del llamado factor “C”. Eigen se separó del banco y emprendió, desde fuera, una lucha contra la corrupción, con una perspectiva muy diferente. En 1993, fundó una organización civil, Transparency International.
Los principios rectores de la institución fueron: La corrupción no sólo es un problema moral o ético, sino un gran obstáculo al desarrollo de las naciones. La corrupción es un fenómeno internacional, que debe ser evaluado, medido y expuesto sistemáticamente, sin consideraciones diplomáticas o políticas. Sólo así podrían encontrar soluciones científicas. La tesis desarrollista comenzaba a tambalearse. Quizá no es que sean menos corruptos por ser desarrollados, sino a la inversa: son desarrollados por ser menos corruptos. Por décadas leímos el asunto de cabeza.
MEDIR
Eigen y un equipo decidieron lanzarse a la aventura de crear un índice de corrupción. Pero, ¿cómo medir la corrupción? La corrupción se esconde, es velada, permanece en la oscuridad. Había, sin embargo, una fórmula. Se trataba de una vía indirecta pero confiable: medir la percepción de la gente alrededor del fenómeno. Si la corrupción estaba allí, debía dejar huellas y estas huellas tendrían un registro en la opinión pública.
La propuesta de Transparency es totalmente irreverente desde el punto de vista diplomático, pues el resultado final del ejercicio desembocó en un listado, en el cual podría compararse la corrupción en las distintas naciones según se la percibía. Una propuesta así sólo podría salir de una institución no gubernamental. Eigen y su equipo partieron de una tesis muy incómoda, desde el punto de vista político, contraria a cualquier consideración de soberanía y diplomacia: “si queremos mejorarlo, hay que medirlo”. Así, en 1996 apareció el primer Índice de Percepción de Corrupción o IPC. Las críticas al instrumento no tardaron. ¿Quiénes eran éstos que pisaban territorios tan delicados? ¿Cómo comparar descaradamente la corrupción entre las naciones? Además, eso de sustentarse en la percepción era una fórmula muy engañosa. Múltiples países protestaron, pero el Índice ahí quedó.
El Índice de Percepción de Corrupción de Transparency International o IPC, ratificaba que los países ricos eran menos corruptos que los países pobres. Sin embargo, el asunto no era tan sencillo. Los primeros países de la tabla calificaban como los más transparentes o menos corruptos, y eran naciones como Finlandia, Islandia, Dinamarca, Nueva Zelanda, Singapur, Suecia, etc… En el fondo de la lista, que abarcó en 2003 a poco más de 130 países, aparecen básicamente naciones del continente africano. Pero más allá de esa primera lectura, las preguntas que el Índice arrojaba merecían respuestas muy cautelosas. ¿Por qué no aparecían en los primeros lugares las economías más poderosas: Estados Unidos, Japón, Alemania, Francia, Reino Unido, etc…? Las naciones menos corruptas, calificadas por arriba de 9 sobre 10 puntos, poco tenían que ver con las economías más poderosas. La cuestión cuadraba un poco más con el ingreso per cápita de los ciudadanos, pues en ese orden de ideas, los primeros lugares los ocupan Suiza, Noruega, Dinamarca, pero de inmediato aparecen las excepciones: Japón, EUA. Es decir, ni el tamaño de la economía ni el ingreso de las personas muestran una relación directa con la corrupción. ¿Cómo explicarla?
Regresemos a nuestro segundo personaje, James D. Wolfensohn. Este hombre multifacético, llegó a la Presidencia del Banco Mundial en junio de 1995, y comenzó a invertir las tesis de interpretación. El Banco Mundial se abocó de lleno a tratar de descifrar los códigos del problema y a generar conciencia entre los distintos estados-nación. La mancuerna Eigen-Wolfensohn empezó a calar en la conciencia global de la última década del siglo XX.
En los últimos años han aparecido algunos materiales relevantes. El impacto del IPC había sido de tal magnitud que quizá habría que intentar otras mediciones. El Índice de Percepción de Corrupción es una encuesta de encuestas; es decir, es un índice ponderado de estudios levantados en distintos países por diferentes instituciones: la Universidad de Columbia, PriceWater-HouseCoopers, Gallup o el propio Banco Mundial.
LIBERTADES Y CORRUPCIÓN
Una de las pistas más interesantes de los últimos años es la posible relación o correlación entre libertades civiles y corrupción. Al contraponer los índices de libertad de prensa de The Fredom House con el mapa mundial de la corrupción, aparece una coincidencia geográfica notable: los países en los cuales la libertad de prensa no existe o sólo es parcial son los mismos que presentan altos índices de corrupción. No se necesita una gran sabiduría para reconocer que ahí donde las libertades funcionan, la capacidad de denuncia de la sociedad es mayor, y por ende la corrupción tiende a disminuir.
El Instituto del Banco Mundial ha establecido que ahí donde las libertades civiles se ven disminuidas, la corrupción aumenta. Dramáticos son los casos de algunos países que se encontraban bajo la férula soviética, en particular Rusia. En ellos, la corrupción imperante es en verdad lacerante.
En los estudios del Banco Mundial es clarísima la percepción de que la inseguridad jurídica, el crimen organizado, la inestabilidad política y la corrupción afectan directamente el ánimo de los inversionistas.
LEGALIDAD Y CORRUPCIÓN
Uno de los objetivos de largo plazo de todo país que se lanza a la lucha contra la corrupción es arraigar una cultura ciudadana de respeto a las normas, que evite desviaciones y contubernios. Los países que han logrado mayor institucionalización son también aquéllos en los cuales existe una cultura ciudadana, que en la vida de todos los días apuntala a las instituciones.
No es casual que sea en los países con mayor arraigo ciudadano en el estado de derecho; es decir, aquellos países con una vida institucional de mayor fortaleza, donde aparecen los índices más altos de bienestar. De nuevo surge la pregunta: “¿será que han alcanzado el bienestar generalizado y por eso son menos corruptos? ¿O será a la inversa: porque son menos corruptos gozan de mayor bienestar?
Las cifras parecen indicar justamente eso: la corrupción es un impuesto altamente regresivo, un impuesto que vuelve más ricos a los ricos y más pobres a los pobres. Pero, a diferencia de otros impuestos regresivos, que pasan por un amplio debate en la plaza pública, la corrupción se mantiene intocada en lo que a justicia se refiere. Además de las condenas de tipo ético, moral, y de las consecuencias que de ahí se deriven, la corrupción debe ser insertada en la agenda de justicia. En México, la En- cuesta Nacional de Corrupción y Buen Gobierno demostró que la “pequeña” corrupción que afecta a los hogares supondría un impuesto dos veces mayor para las familias de bajos ingresos, en comparación con las familias de ingresos medios y altos.
DEL ANECDOTARIO PERSONAL A LA TRAGEDIA NACIONAL
En el caso mexicano, la corrupción todavía no es considerada un problema grave por la población. Dos de cada tres mexicanos así lo manifiestan. No lo consideran grave; lo miran en las coordenadas de los actos individuales; es decir, entre personas, y por lo tanto afectan sólo a personas. No hemos podido transmitir la profunda dimensión social del problema. Cuando un ser humano tima a otro, daña los intereses particulares, privados de esa persona, hecho este muy grave, que merece condena; es, sin embargo, radicalmente diferente de un acto de corrupción.
Tomemos el caso de una infracción de tránsito que no se paga, porque encuentra solución en una mordida. En este caso particular, los dineros que debieron ir a dar a las arcas del país de que se trate, encontraron buen acomodo en el bolsillo de algún agente. ¿Qué ocurre cuando una licitación pública es asignada con sobreprecio? La víctima es el ciudadano, la ciudadanía en general, que tiene que pagar más por un puente, por una planta de generación de energía, por una presa, o que recibe una obra pública de menor calidad. Todos pagamos el fenómeno. Otra contrahechura que debe ser desnudada y encarada es el alto porcentaje de la población, alrededor del 25% en el caso mexicano, que considera las prácticas inmorales como algo “natural”: los seres humanos son todos iguales, y siempre inciden o incidirán en actos ilegales.
LA GLOBALIZACIÓN
Allí surge otra de las grandes incógnitadas de los tiempos recientes: cuál ha sido el impacto de la globalización sobre el fenómeno de la corrupción. Un estudio de la Agencia A. T. Kearney agregó una coordenada más a los estudios. La relación entre libertades políticas y corrupción está ya claramente establecida: a mayores libertades políticas, mayor denuncia, mayor delación, mayor persecución de los crímenes e ilícitos, mayor participación social, más acceso a la información pública y, por ende, menos corrupción. Pero, ¿qué decir de la globalización?
Muchas naciones poderosas están amparadas en la no ratificación de las convenciones antisoborno, para así defender sus intereses. ¿Qué hay entonces de la globalización? A. T. Kearney desarrolló una metodología que incluye una estrategia para medir el grado de globalización de un país. Se trata de cosas tan aparentemente triviales como las llamadas telefónicas al exterior, el uso del Internet, el número de empresas extranjeras aceptadas en un país, etc… La agencia busca perfilar cómo actúan los efectos de la llamada aldea global. La conclusión es muy alentadora: no es casual tampoco que exista una correlación entre grado de apertura y corrupción. A la inversa, los países cerrados en sí mismos, los países que no aceptan que los ojos ajenos entren a fiscalizar distintos ámbitos de la vida pública, los países que no aceptan la comparación sistemática de todo tipo de indicadores, tienden a ser países con altos niveles de corrupción.
¿Qué tanto se ha avanzado en la lucha contra la corrupción? Una forma de fijar una posición sería rastrear los altos índices de corrupción que todavía imperan en muchos países. Recordemos que el Índice de Percepción de Corrupción de Transparency International sólo cubre alrededor de 130 naciones de las doscientas que conforman la comunidad internacional. Lo mismo ocurre con otros índices, como, por ejemplo, los de competitividad. El universo se ve aún más restringido, si vemos estudios como los de Price Water House Coopers. Sin embargo, esa forma de medir el avance en la lucha contra la corrupción podría llevarnos a falsas conclusiones. Hay un notable cambio cualitativo en la discusión. Comenzamos con Sócrates y la cicuta, con las treinta monedas, y casi terminamos el siglo XX con el imperio del factor “C”. Se trata de una larga historia en la cual la dimensión social del fenómeno estuvo oculta.
Tratar los problemas de corrupción exclusivamente como cuestiones de índole penal o criminal delata una gran miopía. Hoy sabemos también que ese intangible que durante décadas llamamos “cultura” puede perfectamente ser empatado con mediciones científicas de actitudes hacia la legalidad, hacia el aspecto interpersonal, hacia las instituciones.
En este principio de siglo XXI, estamos ciertos de que uno de los grandes obstáculos para el desarrollo se llama corrupción; por lo tanto, tenemos una nueva variable, sólida, que explica la miseria arraigada en la mitad de la población del orbe. Sabemos que la globalización bien entendida puede ayudar a que se multipliquen los vigías. Así, mientras que la participación interna nos garantiza un seguimiento puntual de lo que acontece en un país, la caída de barreras comerciales puede ayudar a multiplicar a los vigías internacionales. Recordemos que el estado-nación, como un ámbito del imperio de la ley, de los derechos individuales, surgió también, en parte, por la necesidad de los mercaderes de contar con garantías mínimas que les permitiesen la operación de sus negocios.
El comercio y el Estado de derecho tienen orígenes comunes. El comercio global y el avance del derecho pudieran ser una nueva fase de este mismo recorrido. ¿Qué tanto se ha avanzado? Si bien es cierto que el fenómeno sigue ahí, también lo es que contamos con muchos y mejores instrumentos, producto de la ciencia y la razón, para encarar esta pandemia. Se trata de un logro mayor. Soy optimista: aplicando medidas racionales, en un tiempo razonable empezaremos a notar los cambios.
