Juicio de amparo: la suspensión del acto reclamado a la vanguardia de un control constitucional

[1]Diana Fabiola Alvarez Salas

Sumario: 1. Introducción; 2. El juicio de amparo;  2.1. Concepto y objeto del juicio de amparo; 2.2. Modalidades del juicio de amparo; 2.3. Amparo indirecto; 3. La suspensión del acto reclamado; 3.1. Otorgamiento de la suspensión; 3.2. Efectos restitutorios de la suspensión del acto reclamado; 3.2.1. Actos consumados; 3.2.2. Restitución del acto reclamado: en la sentencia; 4. Suspensión del acto impugnado en materia contencioso administrativa local; 4.1. Juicio contencioso administrativo: concepto y objeto; 4.2. Distrito Federal; 4.3.Estado de México; 4.4. Querétaro 4.5. Veracruz; 5. Propuesta de mejora de la suspensión del acto reclamado en materia de amparo; 6. Conclusiones; 7. Fuentes de información.

Resumen: En el presente ensayo, se pretende realizar una propuesta de mejora para la figura de suspensión del acto reclamado, retomando los puntos de la materia contencioso administrativa, respecto de la suspensión del acto impugnado con efectos restitutorios, así brindar una mayor protección a los particulares que acuden a éste medio de protección federal, cuando se presume pudieran estarlos vulnerando en sus derechos constitucionales y fundamentales.

Palabras claves: constitución, juicio de amparo, suspensión, acto de autoridad, acto reclamado, efectos restitutorios.

1. INTRODUCCIÓN

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se conforma de un conjunto de normas jerárquicamente supremas, que delimitan el poder político y democrático de nuestro país, salvaguardando los derechos fundamentales de los ciudadanos. Sin embargo, encontramos que nos defiende, como individuos que convivimos en una determinada sociedad, siendo la carta fundamental para la emisión de cualquier otra ley, reglamento, y hasta de cualquier otra constitución.

La Constitución como un documento normativo, presenta características específicas que lo diferencian de los demás, situándose en el vértice de la jerarquía de las fuentes, a través de un conjunto de normas que tienen una relación especial con la democracia y una conexión necesaria con el límite de ésta; es un puente entre el derecho y la moral que abre un sistema jurídico denominado modelo axiológico de la constitución como norma(Carbonell, 2007, p.52).

La obra “La defensa de la constitución” emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aborda la importancia que tiene el definir quién debe realizar ésta defensa; se debe destacar en este punto, lo que Hans Kelsen debatió en el siglo XX con Carl Schmitt, respecto de quien debía defender la constitución. Schmitt sostuvo que esa función era exclusiva del presidente a través de unas facultades extraordinarias que el mismo texto constitucional le atribuía; Kelsen, refutó esa concepción al señalar que debía prevalecer la institución de un tribunal independiente de los poderes públicos, facultado para decidir, como resultado de un procedimiento contencioso, sobre  la constitucionalidad de los actos del Parlamento y Gobierno(SCJN, 2005, p.10).

Encontramos, que existe una defensa similar a la estructura que destaca Kelsen en la Constitución mexicana, en virtud de que nos estructuramos por un Gobierno democrático, que conserva y limita los poderes, a través de su división (ejecutivo, legislativo y judicial), siendo el Poder Judicial, el encargado de aplicar el derecho normativo establecido a través de los Tribunales en sus diferentes ámbitos de competencia; de igual manera, el Poder Judicial Federal, cuenta con un Tribunal Supremo, el cual es el facultado con otros órganos jurisdiccionales, de la defensa de la constitución, como resultado de una impartición de justicia.

Existen dos categorías en la defensa de la constitución, la primera concerniente en la protección propia de la constitución y la segunda en el resguardo de las garantías individuales; retomando la postura que tiene la tendencia proyectada por Kelsen, el cual previó instaurar un Tribunal Constitucional, dedicado a resolver las cuestiones de inconstitucionalidad  con efectos erga omnes[1](SCJN, 2005, p.13), respecto del control constitucional, se observa que se han integrado mecanismos que confronta los actos y las normas con la Constitución, verificando si estos son emitidos de acuerdo con ella, y en caso de no estarlo, los declara inconstitucionales, siendo estos medios de control, los instrumentos que buscan mantener o defender a la Constitución.

Lo estipulamos de la siguiente manera, los medios de control constitucional en el ámbito federal son los siguientes:

1. I.            Juicio de Amparo
2. II.            Controversias Constitucionales
3. III.            Juicio de Inconstitucionalidad
4. IV.            Los procesos jurisdiccionales en materia electoral
5. V.            Juicio Político
6. VI.            Facultad de atracción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
7. VII.            La protección de derechos humanos

Ahora bien, es necesario hacer mención, que dichos mecanismos en nuestro sistema jurídico mexicano, no son propiamente exclusivos de la jurisdicción del Poder Judicial, a través de los Juzgados de Distrito, Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, y de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en virtud de que, algunos de éstos medios de control, se realizan a través de otras instituciones, como son el Congreso de la Unión y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

En lo que respecta al presente ensayo, sólo nos enfocaremos en el primer medio de control constitucional, el juicio de amparo, analizando la figura de la suspensión del acto reclamado en el amparo indirecto, que como medida cautelar puede tener mejoras retomadas en otros procesos jurisdiccionales, como es el caso del juicio contencioso administrativo.

Debemos puntualizar que la institución de amparo, es de relevancia para la debida aplicación de nuestra Carta Magna,  su función principal es la del control de la constitucional, defendiendo la Constitución como una norma básica o fundamental, a través de un órgano judicial que interviene con eficacia en contra de impugnaciones realizadas por los gobernados, surtiendo sus efectos, únicamente respecto del individuo que solicita la protección contra la aplicación de la ley o actos contrarios a la Ley suprema(SCJN, 2005, p. 73).

 

2. EL JUICIO DE AMPARO

El juicio de amparo es aquel medio de control constitucional por medio del cual, los particulares pueden instaurar, cuando estimen o presuman que determinados actos de autoridad de cualquier esfera jurisdiccional, pudieran estar perjudicando o vulnerando sus garantías individuales, éste instrumento constitucional de control, surge con la finalidad de que a dichos ciudadanos se les restituya en el goce de sus garantías conculcadas.

De igual manera, podemos encontrar, que el amparo es una protección o defensa contra una exigencia o imposición que realiza determinada autoridad, con efecto de restringir nuestros derechos fundamentales, y por ende, desconocer dichos derechos, comprendiendo a las autoridades mexicanas, sin ninguna distinción, simplemente es necesario que una persona “reclame que han violado o pretenden violar sus garantías constitucionales”(Bazdresch, 2005, p. 13).

Retomada la postura de la defensa de constitución en sus dos categorías, siendo la primera la protección de la Constitución como tal y la segunda las garantías constitucionales, encontramos que, el juicio de amparo es aquel medio de naturaleza procesal o procedimental, que tiene por finalidad reintegrar el orden constitucional, cuando es desconocido o violado por las autoridades del Estado mexicano, instrumento protector, que lleva a cabo el respeto y cumplimiento de los preceptos constitucionales; éste juicio se rige por principios[2] rectores, que la autoridad conocedora está obligada a estudiar para la procedencia del mismo.

Por lo anterior, analizaremos diversos conceptos de juicio de amparo, que nos permitirán tener una amplia perspectiva, respecto de éste medio de control constitucional; de igual manera, observaremos en éste punto las modalidades del amparo, para enfocarnos a su modalidad biinstancial.

 

2.1. CONCEPTO Y OBJETO DEL JUICIO DE AMPARO

El juicio de amparo, en sus aspectos de procedencia y mecanismo procesal, como lo demuestra la historia, asume perfiles mexicanos, que le atribuyen una superioridad indiscutible sobre otros medios similares de defensa constitucional imperantes en otros países. Éste juicio, no es el fruto de un sólo acto ni de una sola persona; tanto Rejón como Otero, contribuyeron a crear ésta institución, habiendo desempeñado dentro de la formación, diversos y distintos actos teóricos-prácticos, inspirados en los sistemas de preservación constitucional y de tutela del gobernado(Arellano, 2005, p. 130).

Tenemos diversos conceptos  que los estudiosos del derecho han realizado a cerca de éste instrumento de defensa constitucional, los cuales manifiestan su objeto y finalidad primordial. El amparo, lo define el tratadista Ignacio Vallarta, como aquél proceso legal intentado para recuperar sumariamente cualquiera de los derechos del hombre consignados en la Constitución y atacados por una autoridad que ha invadido la esfera federal o local respectivamente(SISTA, 2007, p. 49).

La Suprema Corte de Justicia, en su manual “El justiciable en materia de amparo”, señala que el concepto de amparo, puede discurrirse en cuatro elementos, los cuales constituyen sus atributos principales:

“Es un medio de control de la constitucionalidad. El juicio de amparo salvaguarda las garantías que la norma suprema otorga a los gobernados, por lo que por medio de éste se protege, de manera inmediata y directa, la parte dogmática de la Constitución, pero además, de forma inmediata e indirecta se preserva el orden constitucional.   A través del amparo los gobernados pueden defenderse de los actos de autoridad, lato sensu, que vulneren sus garantías individuales. Mediante el juicio de amparo puede impugnarse todo tipo de actos de las autoridades federales, locales o municipales, pero nunca de particulares y, en todos los casos, para que se conceda al gobernado la protección de Justicia Federal es necesario que los referidos actos conculquen sus derechos públicos subjetivos o que, en su perjuicio, vulneren o restrinjan el régimen de competencias entre la federación y los Estados establecidos en la Constitución.   Únicamente procede contra actos definitivos. El juicio de amparo es un medio extraordinario de defensa que procede únicamente contra actos definitivos, de modo que los gobernados antes de promover el juicio de garantías, deben hacer valer todos los medios de impugnación con que cuenten para lograr que el acto de autoridad sea anulado, revocado o modificado.   Busca restituir al gobernado en el goce de sus garantías individuales vulneradas. La sentencia que concede el amparo tiene el efecto de anular, en el caso concreto, el acto de autoridad contrario a la Norma Suprema, para restituir al quejoso en el goce de sus garantías individuales violadas”(SCJN, 2009, p. 19-21, las negritas y cursivas son del autor).

Aunado a lo que nuestro más alto Tribunal enmarca como concepto y finalidad del juicio de amparo, encontramos la postura de los maestros Emilio O. Rabasa y Gloria Caballero, quienes califican y conceptualizan al amparo, como un juicio extraordinario que procede contra cualquier acto de autoridad y que tiene como finalidad restituir al individuo al goce de garantías individuales. También señalan que procede dicho juicio contra las invasiones de la federación en la competencia de los Estados y viceversa. Ahora bien, el maestro Tena Ramírez, lo define como el procedimiento judicial en que un particular demanda la protección de la justicia de la nación contra el acto constitucional de una autoridad, siendo una institución noble y ejemplar del derecho mexicano(SISTA, 2007, p. 50).

Por lo tanto, podemos decir en acepción personal, que el objeto del juicio de amparo, es hacer real, eficaz y práctica, la autolimitación del ejercicio de la autoridad por los órganos gubernativos, controlada ésta en la Constitución, que es nuestra ley suprema y que enmarca la soberanía y garantiza los llamados derechos del hombre. Éste juicio tiende a lograr que los preceptos de la Constitución predominen en la actuación de todas las autoridades de rango, inclusive las más elevadas, bajo la tradición de que nuestra Carta Magna, debe prevalecer sobre cualquier otra ley y garantizar a través de su norma limitativa los actos de autoridad[3], para lograr así una excelente convivencia social.

Por último, se debe precisar que, el concepto de juicio de amparo, concebido como el procedimiento judicial propiamente dicho, entraña una verdadera contención entre la persona agraviada que lo promueve y la autoridad que dicho promovente considera que ha afectado o trata de afectar sus derechos garantizados en la Constitución (Bazdresch, 2005, p. 18).

Luego entonces, observamos que éste medio de control constitucional, se instaura a través de un procedimiento seguido en forma de juicio, donde el papel de actor de la controversia va a ser efectuado por el agraviado o particular, que presume se encuentra afectado de su esfera jurídica de protección de garantías de la Constitución; siendo entonces la parte demandada, la autoridad señalada como posiblemente responsable de vulnerar los derechos tutelados por nuestra Carta Magna al particular accionante; la materia de controversia es entonces, el acto de autoridad emitido por la demandada; la facultad decisoria, únicamente le va a corresponder a los Tribunales de Justicia Federal; siendo el objeto de éste instrumento constitucional, la restitución del goce de la violación de garantías[4] efectuada por una autoridad a un gobernado.

Por lo tanto, clasificamos de dos formas el objeto del juicio de amparo, a) la protección individualizada del gobernado, al buscar conceder al particular que instaura el juicio y solicita la protección de justicia federal, a fin de que sean respetadas sus garantías individuales y que su esfera jurídica, no se vea afectada ni vulnerada en razón de ilegales actos de autoridad; y b) la tutela de la Constitución, lo cual se traduce en general la protección y defensa de todo el sistema jurídico mexicano.

 

2.2. MODALIDADES DEL JUICIO DE AMPARO

El amparo es un proceso de naturaleza constitucional, a través de una serie de actos jurídicos constitucionales que se suceden regularmente en el tiempo y se encuentran concatenados entre sí, por el fin u objeto que se quiere realizar en ellos, lo cual, da unidad al conjunto y vinculación de los actos, que procesalmente tienen el propósito de la restitución del derecho o garantía constitucional vulnerada por un órgano estatal a un particular.

Juventino Castro, escribe textualmente en su obra “La suspensión del acto reclamado en el amparo”,

“que el amparo es un proceso concentrado de anulación; y que por supuesto en último extremo lo que se anula es la fuerza pública y la fuerza estructural que es el contenido dinámico del ejercicio del poder, en forma tal que por la impugnación de un solo individuo-avalado por la decisión  de un Juez Federal- el acto de autoridad, cualquiera que sea su clase, se ve reducido a la nada. Y para evitar malos entendidos que quede claro que lo que se anula es la conducta inconstitucional de una autoridad, sea dicha conducta positiva u omisa”(Castro, 1993, p. 13).

Acertamos que el juicio de amparo, cuenta con dos modalidades para llevar a cabo éste proceso jurisdiccional, que en análisis de lo que marca la Constitución federal en sus artículos 103 y 107, podemos dilucidarlas en: directo o uninstancial e indirecto o biinstancial. El amparo indirecto es aquel que se promueve ante los Juzgados de Distrito y se encuentran regulados por el título segundo de la Ley de Amparo, componiéndose naturalmente de dos instancias, es por ello que emana su nombre como biinstancial.

Siguiendo ésta tesitura, abordamos lo preceptuado en el artículo 114 de la Ley reglamentaria anteriormente mencionada, donde se advierte que dicho instrumento jurisdiccional procede contra aquellos actos de autoridad que no tengan el carácter de sentencias definitivas, laudos o resoluciones que pongan fin al juicio  dictadas por los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo.

El amparo directo, es aquel que se instaura ante los Tribunales Colegiados de Circuito, o en ciertos casos ante los Tribunales Unitarios, y se rige por el título tercero de la Ley de Amparo, normalmente se lleva a cabo en una sola instancia, es por ello que se conoce como uniinstancial. Ahora bien, el artículo 158 de la ley citada, precisa que éste, procede contra las sentencias definitivas o laudos y resoluciones que ponen fin a un juicio, dictados por los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, respecto de los cuales no procede recurso ordinario mediante el cual puedan ser revocados o modificados.

 

2.3. AMPARO INDIRECTO

La editorial SISTA, en su obra “300 preguntas y respuestas sobre el juicio de amparo indirecto”, constriñe como primer cuestionamiento la interrogante ¿Qué es el amparo indirecto?, seguida de la respuesta que textualmente se transcribe, lo cual hace en cita de lo que el jurista Juventino Castro concibe,

“De acuerdo con nuestro sistema, el amparo contra leyes o amparo indirecto es un “amparo para la desaplicación de las leyes”,  pues más que un medio de impugnación de las leyes por el cual se logra su anulación, se limita a hacer una declaración particular, ordenando la desaplicación en los casos de las leyes heteroaplicativas o no aplicación en caso de leyes autoaplicativas, lo cual pareciera conceder algún privilegio a algunos habitantes de la República”(SISTA, 2007, p. 49).

No es de concordancia total, lo que manifiesta la obra citada, respecto de un concepto general para el juicio de amparo indirecto, en virtud de que, debemos considerar que además de tratarse de controversias de aplicación de leyes, también es conocedor el órgano jurisdiccional de ésta instancia biinstancial de actos diversos, durante, fuera o concluido los juicios.

Por su naturaleza jurídica, el amparo indirecto constituye un verdadero juicio de carácter jurisdiccional autónomo, y es en vista de esa naturaleza procesal, que los jueces de distrito o las autoridades facultadas por la propia Ley de Amparo para tramitar  tales juicios, en los casos específicos que ésa misma ley determina, deben observar los principios generales de la teoría del proceso y analizar, de manera oficiosa por ser de orden público, los presupuestos procesales como son su competencia y la personalidad de las partes, ya que unos y otros son consustanciales a todo procedimiento jurisdiccional en tanto no riñan con las disposiciones contenidas en la ley reglamentaria, para el trámite particular del amparo indirecto.

El amparo indirecto se tramita ante los Juzgados de Distrito, de igual manera, en ciertas circunstancias se tramita ante el Tribunal Unitario de Circuito, ello con fundamento en lo que señala en la fracción VII del artículo 107 constitucional, así como las seis fracciones del artículo 114 de la Ley de Amparo; el amparo biinstancial procede en concreto contra a) leyes, b) actos de autoridad propiamente administrativas, en los cuales se incluyen los reglamentos, c) actos de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, que no sean sentencias definitivas, pero estos actos deben actos deben ser ejecutados durante el curso del juicio, que pudieran tornarse irreparables, o bien, actos ejecutados fuera de juicio, o que afecten a personas extrañas al procedimiento en que se producen, y d) leyes o actos de autoridades federales o locales, que invadan soberanía ajena.

Su promoción y substanciación, se rige por las diversas disposiciones de los capítulos I, II y IV del título segundo, libro primero de la Ley de Amparo. De la correcta lectura del capítulo I encontramos a los actos susceptibles de ser reclamados ante un juzgado de distrito, que en ciertos casos deben satisfacer las modalidades determinadas por algunas fracciones del artículo 114; el capítulo II fija los requisitos que debe satisfacer la demanda; el capítulo IV contiene las disposiciones concretas a la tramitación propiamente dicha.

Podemos observar que hemos omitido el capítulo III, en virtud de que éste será de fondo de estudio de nuestro ensayo, al tratarse de la suspensión del acto reclamado, el cual contiene disposiciones que deben observarse, tanto para la tramitación, como para la decisión referente a dicha suspensión.

El juez de distrito, al conceder ésta medida cautelar, determina sus efectos, ya sea para la conservación de la materia del juicio o para evitar perjuicios innecesarios e irreparables al gobernado que instaura éste instrumento constitucional o a personas consideradas como terceros perjudicados, que pudieran ser afectadas en su momento, de la decisión final del órgano conocedor.

Bazdresch menciona que la institución de la suspensión se justifica, por la razón de que, si se ha sometido a debate la inconstitucionalidad de determinado acto de autoridad, el carácter liberal y protector del juicio de amparo, se extiende a detener la ejecución de dicho acto hasta que el respectivo tribunal federal declare que no viola, los derechos del hombre, pues por la gran importancia que el respecto de esos derechos tiene para la convivencia social, no deben ser afectados materialmente, con la ejecución del propio acto, sino hasta que la reclamación del agraviado haya quedado definitivamente juzgada por el tribunal de garantías(Bazdresch, 2005, p. 31).

Por lo tanto, observamos que, la suspensión de los actos reclamados, es un beneficio del juicio de amparo en cualquiera de sus modalidades, sin embargo, es característico del amparo indirecto, al ser el juez de distrito, quien tiene la decisión de dejar pendiente la ejecución del acto reclamado, hasta en tanto se cause ejecutoria la sentencia dictada por el fallo del juicio de garantías.

3. SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO

En el punto que antecede, observamos que, como característica esencial del amparo indirecto se encuentra la figura de suspensión del acto reclamado[5]. Esta es, la institución jurídica a través de la cual se ordena a la autoridad responsable paralizar temporalmente la realización del acto, de manera de que las cosas se mantengan en el estado en que se encuentran, hasta en tanto no se emita sentencia definitiva en el juicio de amparo, con ello se busca evitar que queden irreparablemente consumadas las violaciones alegadas.

Morales Carrasco, en su ensayo “La apariencia del buen derecho y su relación con la suspensión que se tramita en el juicio de amparo”, concibe a la suspensión en el sentido de que, esta medida cautelar, más que hacer justicia, está destinada a dar tiempo a la justicia para cumplir eficazmente su obra, refiriendo textualmente:

“la suspensión tiene por objeto mantener viva la materia de amparo evitando que el acto sea consumado en forma irreparable, sin tomarse en cuenta que en forma definitiva sea o no constitucional el acto reclamado; sino también se propone evitar al agraviado, durante la tramitación del juicio de amparo, los daños y perjuicios que la ejecución del mismo pudiera ocasionarle”(2002, p. 31).

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, sostiene el criterio de que la suspensión del acto reclamado, participa de la naturaleza de una medida cautelar, pues con ella se pretende conservar la materia de amparo y evitar daños irreparables al quejoso con motivo de la tramitación del proceso, para lo cual impide que el acto se produzca, o, si ya se produjo, provoca que no continúe(SCJN, 2009, p. 253,254). La suspensión del acto reclamado, tiene como efecto de que las autoridades señaladas como responsables, paralicen o detengan su actuación durante todo el tiempo que dure la tramitación del juicio.

Burgoa Orihuela, precisa que la suspensión en el juicio de amparo, es aquel proveído judicial [auto o resolución que concede la suspensión de plano u oficiosa, provisional o definitiva] creador de una institución de paralización o cesación, temporalmente limitada, de un acto reclamado de carácter positivo, consistente en impedir para lo futuro el comienzo o iniciación, desarrollo o consecuencias de dicho acto, a partir de la mencionada paralización o cesación, sin que se invaliden los estados o hechos anteriores a éstas y que el propio acto hubiese provocado(Burgoa, 2005, p. 720).

Arellano García, arguye como concepto de suspensión la determinación judicial, por la que se ordena detener la realización del acto reclamado, temporalmente, mientras se resuelve la cuestión constitucionalmente planteada(Arellano, 2005, p. 869). Ahora bien, Juventino Castro menciona que la suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo, es una providencia cautelar o precautoria porque tiene los caracteres inherentes a ella, o sea que es una medida previsora, de urgencia, de carácter eminentemente conservativo(Castro, 1993, p. 46).

Del análisis vertido a los diversos conceptos de juristas destacados, podemos concluir como concepto de suspensión del acto reclamado, para éste ensayo, como aquella medida cautelar instaurada en el juicio de amparo indirecto, la cual puede ser de oficio o a petición de parte, consistente en mantener las cosas en el estado en que se encuentran hasta que se dicte sentencia definitiva respecto del fondo del asunto, con la finalidad de evitar causar o seguir causando un daño irreparable al quejoso.

 

3.1. OTORGAMIENTO DE LA SUSPENSIÓN

Como podemos observar en la Constitución, el fundamento de la suspensión, se encuentra establecido en el artículo 107 fracciones X y XI; por lo tanto, para que los actos puedan ser objetos de la suspensión debe atenderse a diversos aspectos fundamentales, como son, a) la naturaleza de la violación alegada, b) la dificultad de la reparación de los daños y perjuicios que pueda sufrir el agraviado con la ejecución del acto reclamado, c) los daños y perjuicios que la suspensión pueda originar a terceros perjudicados y d) el interés público[6]. La suspensión puede decretarse de oficio o a petición de la parte agraviada. Se puede decir que:

“Para la concesión de la suspensión se deberá  de tomar en cuenta la violación alegada, lo que supone la necesidad de realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud de derecho esgrimido por el quejoso con miras otorgadas a la medida cautelar para evitar daños y perjuicios de difícil reparación y conservar la materia viva del juicio, sin con ello no se lesiona el interés social o de orden público, que podrá cambiar al momento de dictar sentencia definitiva, o sea que el juzgador tendrá que asomarse anticipadamente al fondo del juicio principal necesariamente, asomo que será provisional solo para los efectos de la suspensión, sin que vincule al juez a conceder la suspensión en todos los casos”(Morales, 2002, p. 45).

 

3.1.1. SUSPENSIÓN DE OFICIO Y A PETICIÓN DE PARTE

Se decreta la suspensión de oficio, en términos de lo que establece el artículo 123 de la Ley de Amparo, como es el caso en los actos que importen peligro de privación de la vida, deportación, destierro o alguno de los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución; o bien, cuando se traten de actos que si llegaren a consumarse harían físicamente imposible restituir al quejoso en el goce de la garantía individual reclamada, que al ejecutarse, se consumarían materialmente.

Ésta forma de concretar la suspensión, se concede de manera unilateral por el juez de distrito en el momento de admitir la demanda, aún y cuando no medie solicitud alguna del quejoso. Juventino Castro define a la suspensión de oficio como aquella providencia que el juez debe decretar, sin esperar a que se la solicite el agraviado, o quien promueva a su nombre, por contemplarse en la instancia -demanda de amparo-, un acto que, si llegara a consumarse, haría físicamente imposible restituir al quejoso en el goce de la garantía individual reclamada(Castro, 1993, p. 72).

A diferencia de la suspensión de oficio, la suspensión a petición de parte, es solicitada por el quejoso, en términos de lo que señala el artículo 124 de la Ley de Amparo, por lo que tiene que satisfacer los requisitos de a) que la solicite el agraviado, b) que no se siga en perjuicio del interés social y c) que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que causen al agraviado con la ejecución del acto. En el amparo indirecto, la suspensión a petición de parte puede concederse de manera provisional o definitiva.

Respecto al primer punto, la solicitud del agraviado, es necesario que el quejoso lo solicite textualmente a la autoridad que conoce del juicio, con la finalidad de que el juzgador decrete la paralización del acto reclamado; generalmente se hace desde la presentación de la demanda, sin embargo, de no hacerse, puede promoverse en cualquier tiempo el incidente de suspensión, siempre y cuando no se haya resuelto el fondo del asunto.

El inciso b) traza claramente, que no debe seguir perjuicio al interés social ni contravenir disposiciones del orden público; éstos supuestos se establecen de una forma clara y concreta en el artículo 124 de la Ley de Amparo, los casos en que puede darse este perjuicio o contravención, como es, cuando con ella se permita el funcionamiento de centros de vicio o la producción y comercio de drogas enervantes, o si se permite la consumación o continuación de delitos  o de sus efectos, así como para el caso  de que se impida la ejecución de medidas para combatir epidemias de carácter grave o de campañas contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenen al individuo o degeneren la raza, también en el caso de que se produzca daño al medio ambiente o se afecte la producción nacional.

La obra “La suspensión del acto reclamado en el amparo”, al respecto hace mención, que si hay perjuicio al interés social o contravención a disposiciones de orden público, y con base en ello se niega la suspensión de los efectos del mandato de una autoridad, dicho acto puede consumarse y el amparo quedar sin materia. Ello equivale a decir “no es procedente la acción de amparo contra actos que impidan la plasmación del interés social o la aplicación de disposiciones de orden público”(Castro, 1993, p. 98,99).

Para otorgar la suspensión a petición de parte, en su último punto, refieres que es necesario que el acto de autoridad que se reclame, de ejecutarse o seguir ejecutándose, cause daños y perjuicios irreparables, de resarcimiento difícil para el quejoso. Bazdresch lo ejemplifica de la siguiente manera,

“la ejecución de un cateo  sin la previa orden específica de la autoridad judicial que requiere la última parte del párrafo primero del artículo 16 de la Constitución; el precepto tiende a evitar que resulte nugatorio el control constitucional, pues es ostensible que si la autoridad responsable lleva adelante el cateo que se propone, de hecho deja sin materia al respectivo juicio de garantías, en razón de que su actuación sería irreversible, es decir, absolutamente en ninguna manera se podría hacer que no se celebre el cateo que ya fue practicado”(Bazdresch, 2005, p. 209).

Del ejemplo, podemos observar que es necesario que el juez de distrito, en el momento en que se instaure la demanda, debe decretar la suspensión, en virtud de que, si no lo hiciera, correría el peligro el agraviado o quejoso, de verse vulnerado en su garantía de seguridad jurídica, al incumplir la autoridad con lo establecido en la Carta Magna.

 

3.1.2. SUSPENSIÓN PROVISIONAL Y DEFINITIVA

Como lo hemos mencionado en líneas anteriores, la suspensión a petición de parte puede ser provisional o definitiva. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su obra multicitada “La suspensión del acto reclamado en el amparo”, redacta que la suspensión provisional es un acto potestativo y unilateral del juez de distrito; y dura mientras éste dicta la resolución, concediendo o negando la suspensión definitiva. Es decir, se otorga con la simple presentación de la demanda, para que las cosas se mantengan en el estado que guardan hasta que se dicte la suspensión definitiva(SCJN, 2009, p. 70-77).

En el auto en que se otorga o niega la suspensión provisional, se fija la fecha y hora para la celebración de la audiencia incidental. El juez acuerda en el mismo proveído,  pedir el informe previo a las autoridades responsables, donde se deberán indicar si son ciertos o no los actos que se le atribuyen. En cuanto a la suspensión definitiva, debe necesariamente ser concedida por el juez de distrito, si se satisfacen las condiciones genéricas de procedencia, que establece el artículo 124 de la ley de amparo; se otorga la suspensión definitiva si con ello, no perjudica al interés social, ni se contravienen disposiciones de orden público.

 

3.1.3. ELEMENTOS DE LA SUSPENSIÓN: DE DERECHO Y JURISPRUDENCIALES

Como hemos reiterado en los puntos que anteceden, existen diversos elementos para el otorgamiento de la suspensión del acto reclamado, sin embargo, destacamos en su modalidad provisional; independientemente de los elementos de derecho, establecidos a partir del artículo 123 de la Ley de Amparo, así como las excepciones de concesión de la suspensión, como es el caso del perjuicio al interés público y la contravención al orden social, encontramos otros elementos que la Suprema Corte de Justicia ha determinado para ésta: los elementos jurisprudenciales.

En este punto abordamos uno de los temas más destacados de los últimos años, la apariencia del buen derecho, como elemento de la suspensión del acto reclamado, la cual, se observa versada en aquella valoración previa que realiza el juzgador, respecto de la posibilidad de continuación de violación de determinados derechos a un quejoso, que en caso de continuarse ejecutando el acto que se reclama, será irreparable el daño causado.

Lo anterior nos conlleva a reiterar, que la apariencia del buen derecho, como elemento subjetivo [discrecional] para otorgar la medida cautelar, se encuentra revestida su aplicación sobre actos que no se han ejecutado, en virtud de que los actos ejecutados son considerados consumados, ante los cuales, no se les puede aplicar dicho beneficio, al considerarse que de ser así se hablaría de restitución y no de aplicación precautoria; lo anterior en apoyo de que en materia de amparo, el único medio para que se restituya a un particular determinado derecho, es a través de la emisión de la sentencia que resuelve el fondo del asunto.

El magistrado de Alba en su artículo La apariencia del buen derecho en serio, señala que una forma de operación para emitir el juzgador la apariencia del buen derecho en la suspensión provisional, es valorar el acto en forma concreta, emitiendo los siguientes planteamientos:

“si de inicio se tiene una situación jurídica clara a favor del quejoso y existen pocas posibilidades de que el resultado varíe en el futuro ¿Porqué obligar  a litigar despojado al que tiene la apariencia del buen derecho a su favor?, ¿por qué someter  al quejoso al riesgo de que la tardanza del proceso haga inútil, como en muchos casos la obtención favorable de una sentencia? […]      lo anterior no ocurre si se parte de una posición valorado-concreta en cuanto al estudio del acto reclamado, así como una interpretación funcional de las normas que regulan la suspensión […]”(De Alba, 2008,  p. 60).

Se hace hincapié en los presupuestos jurisprudenciales emitidos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que un juez siempre debe tomar en cuenta en el momento de otorgar la suspensión, los cuales se derivan de la tesis P./J. 15/96 y la P./J. 96/97, los cuales son, la apariencia del buen derecho, el peligro a la demora y el interés jurídico suspensional. Aunado a lo anterior, encontramos a los elementos jurídicos, de solicitud del agraviado, y que no se siga en perjuicio del interés social y no se contravengan normas de orden público.

Respecto del elemento jurisprudencia denominado peligro a la demora, consiste concretamente en la posible frustración de los derechos del quejoso, quien ha solicitado la medida cautelar, que puede darse como consecuencia de la tardanza en el dictado de la sentencia definitiva. Ahora bien, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, en contradicción resolvió, que para la procedencia de la suspensión, es necesario “llenar dos extremos”: 1) la apariencia del buen derecho y 2) el peligro a la demora.; lo cual apreciamos en la Jurisprudencia  P./J. 16/96 que a continuación se transcribe:

 

SUSPENSION. PROCEDENCIA EN LOS CASOS DE CLAUSURA EJECUTADA POR TIEMPO INDEFINIDO.

El artículo 107, fracción X de la Constitución General de la República, establece como uno de los requisitos para la procedencia de la suspensión del acto reclamado en el amparo, el de tomar en cuenta la naturaleza de la violación alegada; esto es, el juzgador deberá realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho del solicitante, que podrá cambiar al dictar la sentencia definitiva, pues el hecho de que anticipe la probable solución de fondo del juicio principal, es un adelanto provisional, sólo para efectos de la suspensión. Tal anticipación es posible porque la suspensión se asemeja, en el género próximo, a las medidas cautelares, aunque es evidente que está caracterizada por diferencias que la perfilan de manera singular y concreta. Sin embargo, le son aplicables las reglas de tales medidas, en lo que no se opongan a su específica naturaleza. En este aspecto cabe señalar que son dos los extremos que hay que llenar para obtener la medida cautelar: 1) Apariencia de buen derecho y 2) Peligro en la demora. La apariencia de la existencia del derecho apunta a una credibilidad objetiva y seria que descarte una pretensión manifiestamente infundada, temeraria o cuestionable, lo que se logra a través de un conocimiento superficial, dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso; el peligro en la demora consiste en la posible frustración de los derechos del pretendiente de la medida, que puede darse como consecuencia de la tardanza en el dictado de la resolución de fondo. En síntesis, la medida cautelar exige un preventivo cálculo de probabilidad sobre el peligro en la dilación, que no puede separarse de otro preventivo cálculo de probabilidad, que se hace sobre la existencia del derecho cuya tutela se solicita a los tribunales. Consecuentemente, si toda medida cautelar descansa en los principios de verosimilitud o apariencia del derecho y el peligro en la demora, el Juez de Distrito puede analizar esos elementos en presencia de una clausura ejecutada por tiempo indefinido, y si la provisión cautelar, como mera suspensión, es ineficaz, debe dictar medidas que implican no una restitución, sino un adelanto provisional del derecho cuestionado, para resolver posteriormente, en forma definitiva, si el acto reclamado es o no inconstitucional; así, el efecto de la suspensión será interrumpir el estado de clausura mientras se resuelve el fondo del asunto, sin perjuicio de que si se niega el amparo, porque la «apariencia del buen derecho» sea equivocada, la autoridad pueda reanudar la clausura hasta su total cumplimiento. Lo expuesto anteriormente se sustenta en la fracción X del dispositivo constitucional citado, que establece que para conceder la suspensión deberá tomarse en cuenta la naturaleza de la violación alegada, lo que supone la necesidad de realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho esgrimido, con miras a otorgar la medida cautelar para evitar daños y perjuicios de difícil reparación al quejoso y conservar viva la materia del juicio, si con ello no se lesionan el interés social y el orden público, lo cual podrá resolver la sensibilidad del Juez de Distrito, ante la realidad del acto reclamado, pues si el perjuicio al interés social o al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, deberá negar la suspensión solicitada, ya que la preservación del orden público y el interés de la sociedad están por encima del interés particular afectado. (lo subrayado es personal, se realizó para destacar los puntos de apariencia del buen derecho y peligro a la demora).

 

 

El elemento denominado interés suspensional, se relaciona directamente con el interés jurídico para promover el juicio, mismo que lo podemos concebir, como el interés con el que cuenta la parte quejosa para que le sea otorgada la suspensión y que lo justifica jurídicamente a través de las pruebas aportadas en la demanda inicial. Esto en apoyo del criterio jurisprudencial VI.2o.C.295 K, que a su rubro se observa:

SUSPENSIÓN DEFINITIVA. ES OBLIGACIÓN DEL QUEJOSO APORTAR EN LA AUDIENCIA INCIDENTAL LOS MEDIOS DE PRUEBA QUE JUSTIFIQUEN QUE EL INTERÉS SUSPENSIONAL ACREDITADO AL OTORGARSE LA PROVISIONAL SUBSISTE AL EMITIR LA INTERLOCUTORIA CORRESPONDIENTE.

 

Por último, solo para puntualizar respecto de los elementos jurídicos, se cree necesario, citar el criterio jurisprudencial que se emitió por el Tercer Tribunal Colegiado en materia Administrativa del Primer Circuito, tesis I.3o.A. J/16, que en relación con lo que data en los artículos 123 y 124 de la Ley de Amparo, establece un significado claro y conciso, respecto a lo que es el orden público y el interés social, puntualizando el desarrollo armónico de una comunidad y las reglas mínimas para una convivencia social, tal como a continuación podemos leer textualmente:

SUSPENSION, NOCIONES DE ORDEN PUBLICO Y DE INTERES SOCIAL PARA LOS EFECTOS DE LA.

De acuerdo con la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo, que desarrolla los principios establecidos en el artículo 107, fracción X, de la Constitución Federal, la suspensión definitiva solicitada por la parte quejosa en un juicio de garantías sólo puede concederse cuando al hacerlo no se contravengan disposiciones de orden público ni se cause perjuicio al interés social. El orden público y el interés social, como bien se sabe, no constituyen nociones que puedan configurarse a partir de la declaración formal contenida en la ley en que se apoya el acto reclamado. Por el contrario, ha sido criterio constante de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que corresponde al Juez examinar la presencia de tales factores en cada caso concreto. El orden público y el interés social se perfilan como conceptos jurídicos indeterminados, de imposible definición, cuyo contenido sólo puede ser delineado por las circunstancias de modo, tiempo y lugar prevalecientes en el momento en que se realice la valoración. En todo caso, para darles significado, el juzgador debe tener presentes las condiciones esenciales para el desarrollo armónico de una comunidad, es decir, las reglas mínimas de convivencia social, a modo de evitar que con la suspensión se causen perjuicios mayores que los que se pretende evitar con esta institución, en el entendido de que la decisión a tomar en cada caso concreto no puede descansar en meras apreciaciones subjetivas del juzgador, sino en elementos objetivos que traduzcan las preocupaciones fundamentales de una sociedad. (el subrayado es personal, con la finalidad de que se destaquen los elementos jurídicos de la suspensión del acto reclamado, consistente en el orden público y el interés social).

 

3.2. EFECTOS RESTITUTORIOS DE LA SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO

Hemos señalado en una infinidad de ocasiones, que el objeto de la suspensión, es el de mantener las cosas en el estado que se encuentran, evitar que se ejecute o se continúe ejecutando un determinado acto de autoridad [acto reclamado], el cual pudiera estar vulnerando las garantías consagradas en la Constitución. Bajo esta tesitura, denotamos que la suspensión no produce efectos restitutorios, es decir, no se ordena a través de ésta, la reposición de las cosas al estado que guardaban, antes de la ejecución del acto reclamado; sin embargo, para que se realice dicha restitución, es necesario el fallo protector de justicia federal.

Luego entonces, surge una interrogante, ¿Qué sucede cuando el acto reclamado llega a ejecutarse antes de que se emita el auto donde se otorga la suspensión? A estos actos, se les denomina actos consumados; en respuesta de la interrogante, concretamente encontramos que la suspensión no surte efectos retroactivos ni restitutorios, sino que es hasta la sentencia en la cual se le restituye al agraviado.

 

3.2.1. ACTOS CONSUMADOS

En cita nuevamente de la obra “La suspensión del acto reclamado en el amparo”, emitida por el más alto supremo órgano jurisdiccional, concibe como concepto de actos consumados de modo reparable, a aquellos que se han realizado íntegramente y que han producido todos sus efectos, pero que en virtud de los efectos restitutorios del juicio de garantías, pueden repararse volviéndose las cosas al estado que guardaban antes de su ejecución; sin embargo, puntualiza que tratándose de la suspensión como medida cautelar, para este tipo de actos es improcedente, ya que la misma no cuenta con alcances restitutorios(SCJN, 2009, p. 25-26).

El concepto anterior, deja abierta la posibilidad de que los actos consumados, no hayan sido realizados íntegramente, luego entonces, cuando los actos no han producido la totalidad de sus consecuencias, sobre éste efecto faltante si puede concederse la suspensión, más no sobre lo ejecutado. Por lo anterior, podemos calificar a los actos consumados en dos modalidades, de modo reparable e irreparable.

En el “Manual del justiciable”, se define a los actos consumados de modo reparable, son aquellos que pueden repararse, para volver las cosas en el estado que guardaban antes de su realización, aun y cuando se hayan ejecutado íntegramente y hayan producido la totalidad de sus consecuencias[7]. Por actos consumados de modo irreparable, son los que una vez que se llevan a cabo y producen todos sus efectos, no permiten restablecer las cosas al estado que guardaban antes de su realización[8], esto es, actos que producen consecuencias física y materialmente imposibles de ser reparadas(SCJN, 2009, p. 76).

Ahora bien, el artículo 73 fracción IX de la Ley de Amparo, contempla la improcedencia del juicio de amparo ante los actos consumados de modo irreparable, en virtud de que obedece única y directamente a la inutilidad de la reclamación, pues si no es posible reparar la violación, sería totalmente en vano analizar el acto reclamado, al no existir la posibilidad de la restitución del mismo, en el fallo final de protección federal.

 

3.2.2. RESTITUCIÓN DEL ACTO RECLAMADO: EN LA SENTENCIA

Como hemos destacado en reiteradas ocasiones, los efectos restitutorios durante el otorgamiento de la medida cautelar de suspensión no existen; sin embargo, es en la sentencia donde se versa la posibilidad de restituir al quejoso de su afectación jurídica. El artículo 80 de la Ley de amparo, claramente indica que la sentencia que conceda el amparo tendrá por objeto restituir a la agraviada en el pleno goce de su garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban  antes de la violación.

Lo anterior en el sentido, de que el efecto de las sentencias que conceden el amparo, dependen del carácter del acto reclamado. Si el amparo se concede contra actos reclamados de carácter positivo, es decir que impliquen un hacer de la autoridad responsable, la sentencia donde se concede el amparo, en términos del precepto jurídico citado, tiene por objeto restituirlo.

El diccionario del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, enseña que la sentencia en la cual se concede el amparo, tiene por objeto restituir al agraviado  en el goce de sus derechos infringidos, restableciendo hasta donde le es posible, las cosas al estado anterior cuando el acto reclamado sea de carácter positivo (Fix-Zamudio, 2009, p. 185)

 

4. SUSPENSIÓN DEL ACTO IMPUGNADO EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA LOCAL

El artículo 116 de la Constitución, establece que el Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las constituciones respectivas, señalando el mismo artículo que las constituciones y leyes de los Estados, podrán instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo, los cuales, tienen a su cargo dirimir las controversias que se susciten  entre la Administración Pública Estatal y los particulares.

El juicio contencioso administrativo, cuenta con una figura similar a la establecida en el juicio de amparo: la suspensión; la cual, aunque cuenta con características similares a nivel federal, en su esfera local hemos detectado que la misma, tiene particularidades interesantes que podrían retomarse para el proceso de amparo.

 

4.1. JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y OBJETO

Tanto en el diccionario de derecho administrativo, como el diccionario de derecho del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, define Margáin Manautou, como definición del juicio contencioso administrativo, el medio por el cual se dirimen las controversias de legalidad sobre los particulares y la administración pública, problemas estudiados y resueltos por magistrados especializados en el derecho administrativo y tributario. Sus antecedentes los encontramos en Francia en el siglo XIX, donde surgió el Consejo del Estado Francés, contra las resoluciones o actos de la administración pública. Proviene del latín iudicium contenciosus administrativus(Margáin, 2009, p. 2191-2192).

Podemos conceptualizar al juicio contencioso administrativo, como la sucesión de actos jurisdiccionales, realizados conforme al código de la materia administrativa aplicable, cuya finalidad y objeto, versa en la restauración de un derecho o la resolución de una controversia entre un particular y la administración pública, mediante el fallo de una sentencia, esto es, la nulidad de los actos administrativos, ante una violación a las normas de carácter administrativas por una autoridad de la misma naturaleza; así lo admite González Pérez, en su artículo “La revisión de los actos de la administración pública en vía administrativa”, observándose a su lectura:

“La infracción del ordenamiento jurídico por un acto administrativo, determina la producción de importantes efectos, que se califican como anormales, frente a los que normalmente derivan  de cada tipo de acto. Estas consecuencias de la infracción al ordenamiento jurídico pueden afectar o no la eficacia del acto. Las que afectan a la eficacia se denominan genéricamente “invalidez” y, a veces, con el término nulidad en el sentido muy amplio”(2002, p. 185).

Luego entonces, tenemos como partes del juicio contencioso, al particular, a la autoridad [integrante de la administración pública estatal o federal] y al tercero perjudicado [quien se vea afectado por el fallo jurisdiccional]. Sin embargo, como hemos hecho referencia, el procedimiento contencioso administrativo federal, es muy similar al juicio de amparo, principalmente por cuanto hace a la media cautelar de suspensión, por lo que nos enfocaremos a cuatro Estados de la República que cuentan con tribunales locales en materia de lo contencioso administrativa, para analizar someramente la figura de suspensión de los actos que se impugnan en éste nivel.

Como lo refieren Vega Hernández y Servín Aguillón, en su artículo El contencioso administrativo en Querétaro, es incuestionable la intervención del Estado en la vida privada de los gobernados, en virtud de que los cambios en las relaciones entre la sociedad y la actividad gubernamental han determinado una abundante regulación jurídica con la finalidad de mantener un estado de derecho más factible.

Sabemos que nuestra Constitución impone, como obligación a todo servidor público que sus actos se desarrollen dentro del marco de la legalidad, la honradez, la lealtad, imparcialidad, eficiencia y eficacia; por lo tanto, un servidor público no sólo debe cumplir con su deber de actuar conforme a derecho, sino también, de acuerdo a las normas de ética y profesionalismo(Vega, 2002, p. 119-120). Los actos de los servidores públicos pueden caer o generar arbitrariedades al margen de la ley, por lo que la esfera del gobernado se ve afectada, por lo cual, es importante contar con tribunales modernos donde se regulen estas relaciones en acorde a las disposiciones jurídicas; es en este entorno donde nace y yacen los Tribunales Contenciosos Administrativos de los Estados.

 

4.2. DISTRITO FEDERAL

El Tribunal Contencioso Administrativo del Distrito Federal, cuenta con la figura de la suspensión del acto, la cual se acuerda por la Sala conocedora del asunto, misma que tiene la obligación de comunicar de inmediato a las autoridades señaladas como responsables, con la finalidad de que éstas den cumplimiento cabal de la misma. La suspensión tiene por objeto evitar que se ejecute la resolución o acto impugnado. Sin embargo, también se puntualiza en el ordenamiento estatal, que ésta medida puede decretarse con efectos restitutorios para proteger o salvaguardar los intereses del demandante o de terceras personas.

De igual manera, se determina que, cuando los actos que se impugnen hubieren sido ejecutados y afecten a los demandantes, impidiéndoles el ejercicio de su única actividad de subsistencia o el acceso a su domicilio particular, la Sala puede dictar las medidas cautelares que estime pertinentes para preservar dicho medio de subsistencia. Aunado a lo anterior, se establece claramente que la suspensión no se otorgará si se sigue en perjuicio al interés social, si se contravienen disposiciones de orden público o en su caso si se deja sin materia el juicio.

 

4.3. ESTADO DE MÉXICO

Sánchez Gómez define al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México, como el operante en contra de los actos o resoluciones fiscales y administrativas, que dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar las autoridades estatales y municipales y que pudieran lesionar los intereses de los particulares(Sánchez, 2002, p. 110). Lógicamente cuenta con la figura de suspensión del acto, la cual es decretada por el magistrado de la Sala Regional competente, realizando dicho otorgamiento en el auto de admisión de la demanda.

La suspensión se decreta de oficio y a instancia de parte, debiéndose comunicar de inmediato a la autoridad ejecutora para su debido cumplimiento, la cual, tiene por objeto mantener las cosas en el estado en que se encuentran hasta en tanto se concluya el proceso instaurado.

El ordenamiento de la materia administrativa del Estado de México, indica que la suspensión procede de oficio cuando se trate de multa excesiva, confiscación de bienes, privación de la libertad por autoridad administrativa y actos, que de llegarse a consumar harían físicamente imposible al actor el goce de sus derechos conculcados. De igual manera, establece que no se otorgará si se sigue en perjuicio del interés social, se contravienen disposiciones de orden público o se deja sin materia el juicio.

Claramente determina que la suspensión en materia contencioso administrativa local, puede concederse con efectos restitutorios, procediendo para su otorgamiento, cuando se trate de actos que afecten a los particulares de escasos recursos económicos, actos privativos de libertad por autoridad administrativa, con la finalidad de impedir perjuicio de imposible reparación o para conservar la materia del litigio.

 

4.4. QUERÉTARO

En el proceso contencioso administrativo del Estado de Querétaro, se prevé que la suspensión del acto impugnado puede ser de oficio o a petición de parte, siendo esta primera otorgada con la facultad discrecional del magistrado, en virtud de que no se expresa concretamente en qué casos procede. No existe una disposición jurídica que regule la procedencia de la suspensión(Vega, 2002, p. 128).

Al tenor de lo descrito, el ordenamiento regulador de la materia, enuncia que la suspensión del acto impugnado, puede tener efectos restitutorios, pero sólo en los casos privativos de libertad al particular, emitidos por una autoridad administrativa. Esta suspensión restitutoria, también se deja a criterio del magistrado resolutor, en virtud de que no especifica si es otorgada de oficio o a petición de parte. Ahora bien, el artículo “El contencioso administrativo en Querétaro”, publicado en la revista Justicia Administrativa en México, concibe:

“Podemos manejar dos hipótesis extremas: la primera aquél acto de autoridad que de ejecutarse sería de imposible reparación y como consecuencia el goce de sus derechos; la segunda hipótesis lo relativo a una multa excesiva. En estos supuestos, como no hay una disposición  jurídica que regule la procedencia de la suspensión, puede ser que los magistrados (jueces) consideren que la suspensión en la primer hipótesis sea oficiosamente y la segunda a solicitud de parte interesada o viceversa (…) señala los efectos restitutorios de aquellos actos privativos de libertad por una autoridad administrativa”(Vega, 2002, p. 129)

 

4.5. VERACRUZ

En el Estado de Veracruz, se encuentra regulado el juicio contencioso administrativo, en el Código de Procedimientos Administrativos para el Estado, en el cual, establece en el artículo 280, ante que supuestos procede el juicio contencioso, como lo son, los actos de la administración pública estatal  y municipal, sobre actos administrativos que dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar, de manera unilateral, o que afecten los derechos de particulares, sobre actos administrativos donde se configure el silencio de la autoridad, sobre resoluciones que impongan sanciones a los servidores públicos o que lesionen a los particulares, así como resoluciones dictadas en el recurso de revocación.

Ahora bien, el artículo 305 del mismo ordenamiento que precede, menciona que la suspensión del acto impugnado se puede decretar de oficio o a petición de parte, precisando que procede en el primer caso, cuando se trate de multa excesiva, confiscación de bienes y actos que de llegar a consumarse hicieran imposible restituir al actor en el pleno goce de sus derechos.

El efecto de la suspensión del acto impugnado, consiste en mantener las cosas en el estado en que se encuentren, en tanto se dicte sentencia. Además señala objetivamente que no se otorgará la suspensión si se sigue en perjuicio del interés público o si se contravienen disposiciones de orden público o se deja sin materia el juicio. Ocampo López, en su publicación “Guía para el planteamiento del juicio contencioso administrativo”, hace la siguiente mención,

“Otro aspecto en la sustanciación del juicio es el relativo a la suspensión del acto impugnado, que procede tanto de oficio(…), o a petición de parte, que podrá solicitarla el actor en el propio escrito de demanda o en cualquier momento en que se encuentre en trámite el juicio contencioso. Se señala en el código que la suspensión tendrá por efecto mantener las cosas en el estado en que se encuentren, en tanto se dicte sentencia. Pero también podrá concederse con efectos restitutorios”(2002, p. 17).

Respecto a los efectos restitutorios, la suspensión puede concederse con dichos efectos, cuando se trate de actos que afecten a particulares de escasos recursos económicos, o bien, cuando a criterio de la Sala sea necesario otorgarle estos efectos, con el objeto de conservar la materia del litigio o impedir perjuicios irreparables al propio particular.

 

5. PROPUESTA DE MEJORA DE LA SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO EN MATERIA DE AMPARO

Del análisis que se realizó a la figura de la suspensión del acto reclamado y a la figura de la suspensión del acto impugnado en cuatro procesos contenciosos administrativos de los Estados de Veracruz, Querétaro, Estado de México y Distrito Federal, encontramos que el objeto de la suspensión es el mismo que en el juicio de amparo: Mantener las cosas en el estado que se encuentran hasta en tanto se dicte sentencia del fondo del asunto.

Sin embargo, en materia de amparo, como lo analizamos en el punto de los actos consumados y la restitución en el amparo, ésta sólo procede en la sentencia, sin que pueda otorgarse dicho efecto en la medida cautelar de suspensión. No obstante, encontramos que si bien es cierto, cuando un particular se ve afectado ante un acto de una autoridad administrativa, puede interponer el juicio contencioso administrativo, bajo el principio de definitividad, también es verdad, que ante la vulneración de una garantía constitucional por una autoridad de la administración pública estatal, es el juicio de amparo competente para conocer y resolver sobre dicha controversia.

Ejemplificamos con el acto de autoridad que emite el Ayuntamiento de Xalapa, Veracruz, a través de las inspecciones de horario de apertura y cierre de los establecimientos que se rigen por el reglamento expedido por dicha autoridad y que acaba de entrar en vigencia; éste acto de autoridad, debe realizarse mediante una orden escrita emitida por la autoridad competente, debidamente fundada y motivada [artículo 16 de la Constitución federal]; así también, en caso de encontrar la violación al horario, existen en forma escalonada las sanciones que versan desde la amonestación, apercibimiento, multa, hasta la clausura provisional o definitiva del establecimiento comercial; aunado a ello, encontramos la garantía de audiencia establecida en la Carta Magna[artículo 14 de la Constitución federal].

El Código de Procedimientos Administrativos que regula los actos de comprobación de las autoridades estatales, encuadra un término para que el particular presente los documentos y argumente lo que su derecho convenga; sin embargo, los comerciantes de determinada zona, se dan cuenta que los inspectores municipales, se han presentado en diversos establecimientos, justo antes del horario de cierre y han clausurado los lugares visitados; ante éste temor y posible vulneración de las garantías consagradas en el artículo14 y 16 de la constitución federal, el gobernado puede promover el juicio de amparo indirecto, solicitando la suspensión del acto reclamado. Así también, sería de competencia del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Veracruz, conocer del posible acto ilegal de autoridad del Ayuntamiento y sus ejecutores.

Ahora bien, para el caso de los afectados a los cuales les han clausurado los establecimientos comerciales, tienen la misma posibilidad de comparecer en ambos juicios; si deciden instaurar el juicio de amparo, sería hasta la sentencia de protección de garantías, cuando se le restituiría en el goce de su derecho afectado, esto es, la apertura de su establecimiento comercial, del cual, dependen varias familias, al ser una fuente de trabajo. En el caso de acudir al juicio contencioso administrativo, se está en la posibilidad de que a criterio de la Sala y bajo la tesitura, que pudiera afectar a personas de escasos recursos económicos que dependen de la fuente laboral que brinda dicho establecimiento, se le otorgue inmediatamente la suspensión con efectos restitutorios, más aún, ante la aparente violación de legalidad del acto de autoridad.

De lo anterior, tenemos que la suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo, se avala de elementos tanto jurídicos como jurisprudenciales, como son, la apariencia del buen derecho,  el peligro a la demora y el interés jurídico suspensional, lo que permitiría, que por lo menos en materia administrativa, pueda precisar una mejor apreciación para otorgar la restitución de manera cautelar, hasta en tanto se dicte en definitiva el fallo de protección de la justicia federal al quejoso.

Por lo tanto, se propone considerar como parte de los efectos de la suspensión del acto reclamado, la restitución ante la facultad discrecional del juzgador, bajo elementos específicos, similares a los establecidos en los procesos contenciosos administrativos locales analizados, aunado a la utilización de los elementos jurisprudenciales para el otorgamiento de dicha medida cautelar.

 

6. CONCLUSIONES

Respecto de las dos categorías de la defensa de la Constitución, la primera concerniente en la protección de la Constitución como tal, y la segunda en la protección de las garantías constitucionales, surgen mecanismos que confrontando normas y actos con la Constitución, verifican si están o no de acuerdo con ella, que en caso de no estarlo, los declara inconstitucionales, siendo éstos medios de control, los instrumentos que buscan mantener o defender a la Constitución

El juicio de amparo, objeto del juicio de amparo como medio de control constitucional, es hacer real, eficaz y práctica, la autolimitación del ejercicio de la autoridad por los órganos gubernativos, controlada ésta en la norma fundamental, que es nuestra ley suprema. Éste juicio tiende a lograr que los preceptos de la Constitución predominen en la actuación de todas las autoridades de rango, inclusive las más elevadas, bajo la tesitura que ésta debe prevalecer sobre cualquier otra ley y garantizar a través de su norma limitativa los actos de autoridad.

El proceso de amparo, cuenta con dos modalidades para llevar a cabo éste proceso jurisdiccional: directo o uninstancial e indirecto o biinstancial. El amparo indirecto es aquel que se promueve ante los Juzgados de Distrito, mismo que prevé una medida cautelar denominada suspensión del acto reclamado.

La suspensión del acto reclamado consiste concretamente en que dicho acto de autoridad que se reclama ante éste órgano jurisdiccional, no se ejecute en la persona o en los bienes del quejoso, por tanto el propio acto reclamado subsiste en sus términos y la única forma en que puede ejecutarse, es en cuanto no afecte la esfera jurídica del promovente del amparo, ya que puede ejecutarse en relación con otras personas que no hayan instaurado éste medio de control constitucional; por tanto, podemos concluir que la suspensión del acto reclamado, es aquella medida cautelar instaurada en el juicio de amparo indirecto, la cual puede ser de oficio o a petición de parte, consistente en mantener las cosas en el estado en que se encuentran hasta que se dicte sentencia definitiva respecto del fondo del asunto, con la finalidad de evitar causar o seguir causando un daño irreparable al quejoso.

Para la concesión de esta medida cautelar, se cuenta con diversos elementos jurídicos, como son que no se contravenga el orden público, ni se perjudique el interés social;  y los elementos jurisprudenciales, haciendo hincapié en los presupuestos jurisprudenciales emitidos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consistentes en que un juez siempre debe tomar en cuenta la apariencia del buen derecho, el peligro a la demora y el interés jurídico suspensional.

Por cuanto hace a los efectos restitutorios durante el otorgamiento de la medida cautelar de suspensión, no existen; sin embargo, es en la sentencia donde se versa la posibilidad de restituir al quejoso de su afectación jurídica, en virtud de que se señala claramente que la sentencia que conceda el amparo tendrá por objeto restituir a la agraviada en el pleno goce de su garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban  antes de la violación.

El juicio contencioso administrativo, cuenta con una figura similar a la establecida en el juicio de amparo denominada la suspensión del acto impugnado, la cual aunque cuenta con características similares a nivel federal, en su esfera local hemos detectado que la misma, tiene particularidades interesantes que podrían retomarse para el proceso de amparo.

Del análisis que se realizó a la figura de la suspensión del acto reclamado y a la figura de la suspensión del acto impugnado en cuatro procesos contenciosos administrativos de los Estados de Veracruz, Querétaro, Estado de México y Distrito Federal, encontramos que el objeto de la suspensión es el mismo que en el juicio de amparo: Mantener las cosas en el estado que se encuentran hasta en tanto se dicte sentencia del fondo del asunto; el punto relevante que encontramos en la suspensión del acto impugnado, es que a diferencia de la materia de amparo, ésta cuenta con efectos restitutorios en casos específicos o a discreción del juzgador conocedor.

En materia de amparo, como lo analizamos en el punto de los actos consumados y la restitución en el amparo, esta figura sólo procede en la sentencia, sin que pueda otorgarse dicho efecto en la medida cautelar de suspensión. No obstante, encontramos que si bien es cierto cuando un particular se ve afectado ante un acto de una autoridad administrativa, puede interponer el juicio contencioso administrativo, bajo el principio de definitividad, también es verdad, que ante la vulneración de una garantía constitucional por una autoridad de la administración pública estatal, es el juicio de amparo competente para conocer y resolver sobre dicha controversia.

Por lo anterior, se emite la propuesta de mejora de figura de la suspensión del acto reclamado, para efectos restitutorios en materia administrativa, bajo los supuestos enmarcados por los lineamientos contenciosos administrativos a nivel local.

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