Doctora Margarita María Zorrilla Fierro
Uno
Hablar de reformas educativas es un asunto recurrente en los sistemas escolares de casi todo el mundo. A mi juicio esto es así porque la educación es un proceso que acontece con los seres humanos y por ello posee un dinamismo que es constitutivo de su naturaleza.
Mi propósito es compartir lo que a mi juicio son las características esenciales de la Reforma Educativa 2013. Para ello, procede colocar la mirada un poco atrás en nuestra historia de la educación. Me referiré de manera breve a las reformas de la educación mexicana de la última década del siglo xx y a las de estos primeros catorce años del siglo xxi.
A lo largo del siglo xx, México fue constituyendo un sistema educativo de grandes dimensiones y con diversidad de funciones sociales. Se incrementó de manera significativa el tramo de la escolaridad obligatoria, pasó de sólo ser la educación primaria (1917) a incluir la educación secundaria (1993), la educación preescolar (2002) y más recientemente la educación media superior (2012), lo que significa que se pasó de seis a quince años de escolarización obligada para todas las personas que vivan en el territorio nacional.
Hoy el sistema es complejo en su estructura, diverso en su oferta y con grandes desafíos en la calidad, la equidad y la pertinencia de sus servicios, con necesidad de soluciones nuevas y variadas para una población con clara dinámica de cambio.
En el Sistema Educativo Mexicano (sem) prevaleció por mucho tiempo la idea de que una reforma educativa es aquella que modifica los propósitos y contenidos de la enseñanza, así como la orientación pedagógica y didáctica a fin de asegurar los aprendizajes de los educandos. Pero veamos qué ha sucedido en los últimos veintidós años y nos daremos cuenta de que este planteamiento fue superado a partir de las reformas educativas de los últimos años del siglo xx.
Dos
Los sistemas educativos de la mayoría de los países de América Latina, y México no fue la excepción, iniciaron en la última década del siglo xx complejos procesos de reforma que se caracterizan fundamentalmente por la transformación de la gestión, a la vez que por una renovación significativa en el ámbito pedagógico.
Dicho así, podría parecer una simplificación extrema de la complejidad de la reforma; nada más lejano de cualquier intención de mi parte. Quien conozca de cerca un sistema educativo sepodrá representar lo que significa reformar la gestión y transformar la pedagogía.
Estos aspectos de la acción educativa están relacionados con decisiones que tienen que ver con variadas cuestiones como la centralización o descentralización de la administración; los montos del financiamiento, así como su distribución, destino y uso; la ampliación de la educación obligatoria; introducción de sistemas de evaluación; implementación de programas compensatorios; formación inicial y continua de los docentes; y vinculación entre la educación básica, la educación media y la educación superior, entre otras.
La reforma educativa del México de la última década del siglo xx permitió identificar los cambios que ha experimentado el sistema educativo, cambios que han sido de distinto tipo originados por diferentes factores políticos, jurídicos, sociales y económicos que han influido en su concepción, funciones, operación y gobierno, y continúan influyendo.
Entre el diseño de una reforma, los mecanismos utilizados para su implementación y el logro de resultados esperados, hay una mediación de los factores antes aludidos, así como las competencias técnico-profesionales y los ambientes culturales que hacen que el sistema sea un organismo vivo y dinámico.
La modernización educativa anunciada por el presidente Salinas (1989) se ubica en el contexto de la reforma del Estado y de los cambios acelerados en una economía cada vez más globalizada.
Después de décadas de manejo centralizado, el sistema educativo mexicano inicia una etapa nueva en su desarrollo, de manera particular en su servicio de tipo básico que integra los niveles de educación preescolar (3-5 años), primaria (6-11) y secundaria (12-14), así como en lo referido a la formación inicial y en servicio de los docentes de educación básica. Esto es así, porque el aseguramiento de estos servicios educativos es un deber jurídico del Estado mexicano como respuesta al derecho a la educación.
Habiendo transcurrido la mitad del gobierno salinista, el 18 de mayo de 1992 se firma el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (anmeb), por el cual el gobierno federal, a través de la sep transfiere a los gobiernos de los estados los servicios de educación básica y los de formación inicial y en servicio de los docentes. Con este acontecimiento político se inicia una nueva etapa del desarrollo del sem.
Al anmeb se le conoce como el “Acuerdo de las tres erres” ya que estableció tres grandes líneas de política con el propósito de impulsar una educación básica para todos de calidad y con equidad. Las líneas fueron: Reorganización del sistema educativo nacional, Reformulación de contenidos y materiales educativos y Revaloración de la función magisterial.
El proceso de descentralización impulsado en 1992 tenía el propósito de hacer más eficiente la prestación del servicio educativo y avanzar en la calidad de la educación frente a las exigencias del cambio social y la modernización del sector productivo; esto es formar recursos humanos mejor calificados para competir en la nueva economía. Este propósito no es exclusivo de México ya que los procesos de transformación educativa están teniendo lugar en escenarios extremadamente complejos por la emergencia de la sociedad de la información y del conocimiento, la articulación con la economía mundial y la reapertura de la oportunidad de desarrollo democrático con una nueva concepción sobre la cohesión social.
Precisamente, una de las razones que induce esos procesos de transformación es la toma de conciencia de la potencialidad de la educación como factor de crecimiento económico, oportunidad de construcción de mayor equidad social y consolidación de la democracia.
La reforma educativa fue legitimada a nivel nacional no sólo por una decisión político-administrativa a través de la firma del anmeb, sino también por una decisión político-legislativa mediante la promulgación de las reformas al artículo tercero de la Constitución y de una nueva Ley General de Educación aprobada en 1993 por el Congreso de la Unión.
A veintidós años del anmeb, se aprecian resultados positivos en la cobertura y asistencia a la escuela en los niveles de educación preescolar, primaria y secundaria y en el mejoramiento de los indicadores de tránsito de un grado o nivel a otro, así como de la conclusión oportuna de los estudios básicos. Este hecho permite observar su impacto en una mayor demanda de la educación media superior y superior.[i]
Durante los años transcurridos desde el anmeb el crecimiento cuantitativo del sistema educativo nacional es un hecho apreciable, si bien se ha dado con ritmos distintos según el tipo y nivel y según la entidad federativa de que se trate, no se puede decir que haya sucedido lo mismo en términos de calidad y equidad.
Cambiar la cultura administrativa, organizacional y pedagógica no es un proceso rápido por lo que los resultados sustantivos del cambio en la educación requieren de tiempos más largos para lograrse y que se actúe de manera consistente y sistemática.
Transformar un sistema tan grande, con una organización y prácticas burocráticas no orientadas plenamente al aprendizaje, con enormes desigualdades en la distribución de insumos y de los resultados educativos, exige tiempo, uso innovador del conocimiento y nuevas capacidades de decisión y de gestión a fin de que todas las acciones confluyan en el mejoramiento de la calidad con equidad en todos los tipos y niveles educativos. La continuidad en las metas educativas de 1992 al 2012 expresan la necesidad de atender las carencias de la sociedad mexicana en plazos de tiempo que vayan más allá de los periodos gubernamentales.
Frente a la perspectiva de un nuevo periodo gubernamental en la administración pública federal se manifestaron distintas voces para señalar la urgencia de plantear y llevar a cabo cambios estructurales en el sistema educativo mexicano.
Tres
La Reforma Educativa del presidente Peña Nieto (2012-2018) anunciada en diciembre de 2012, eligió iniciar con una reforma constitucional de los artículos tercero y 73 misma que fue publicada el 26 de febrero de 2013 y posteriormente se trabajó intensamente en el diseño, discusión, promulgación y publicación de las leyes secundarias, esto último el 11 de septiembre de 2013.
¿Por qué empezar por un marco jurídico de esta envergadura? El mensaje se presenta con claridad y firmeza al manifestar voluntad política de transformar factores estructurales del funcionamiento del sem que resultan imprescindibles para conseguir que todos disfruten del derecho a la educación y sus beneficios al lograr los propósitos de calidad, equidad y pertinencia de la educación obligatoria.
La reforma constitucional y legal se fundamenta en los diagnósticos de la educación nacional que continuamente advierten la persistencia de problemas e incluso nuevas manifestaciones de ellos.
Se revelan problemas de acceso y asistencia a la escuela, sobre todo en la educación preescolar, la secundaria y la media superior; de eficiencia, ya que cerca de 20% de los estudiantes de educación secundaria tienen que invertir más de tres años para concluir este nivel; se estima que 32 millones de habitantes del país no concluyeron la educación básica (analfabetismo, primaria incompleta, secundaria incompleta); los niveles de logro de aprendizaje reportados por pruebas como Excale o PISA indican que cerca de 50% de nuestros estudiantes no consiguen superar los niveles más básicos; desigual distribución de los beneficios de la educación escolar, me refiero a la distribución de oportunidades para el acceso, la permanencia, los aprendizajes y para la conclusión de la escolarización obligatoria.
Las desigualdades educativas son un reflejo de las desiguales condiciones sociales, culturales y económicas de los distintos grupos poblacionales. La explicación de las causas de los problemas educativos es multifactorial. Así, se identifican factores relacionados con la oferta del servicio educativo, pero también hay factores de la demanda, es decir de los estudiantes, sus familias y su entorno.
Lo anterior significa que para cambiar el estado actual de la educación obligatoria en México, es necesario llevar a cabo intervenciones también multifactoriales. Sin embargo, frente a una realidad humana y social multidimensional y multifactorial, no resulta sencillo ni identificar todos los factores ni, suponiendo que se identificaran, intervenir en todos de la misma manera y al mismo tiempo.
Por esta razón, los gobiernos deben tomar decisiones sobre qué hacer y para qué. En el caso de México, los poderes Ejecutivo y Legislativo decidieron plasmar los elementos centrales de la reforma en la Constitución y en tres leyes secundarias. En esta decisión es posible identificar los alcances de la reforma. Enseguida hablaré de “esos elementos”.
Se han escuchado opiniones que advierten que la presente no es una reforma educativa, ya que no toca el ámbito pedagógico en sentido estricto ni de manera explícita. En tanto otros, disienten al afirmar que por el solo hecho de que la reforma toca elementos esenciales del sistema educativo, es una reforma educativa. Sin embargo, no utilizaré más este espacio para dirimir esta cuestión. Personalmente, comulgo con la segunda postura.
Los elementos de la reforma educativa han sido expuestos en el artículo Tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En ellos, es posible identificar dos grandes columnas de esta reforma: el desarrollo profesional de los docentes y la evaluación, ambas columnas se comprenden como factores de cambio y de mejora, tanto de los procesos, como de los resultados educacionales.
El desarrollo profesional de los docentes se enmarca en lo que la Constitución establece como el servicio profesional docente (SPD o Servicio). El Servicio, se estructura en lo que he bautizado como la ruta de la profesión de ser docente y está constituida por cuatro procesos fundamentales: el ingreso al Servicio, la promoción y el reconocimiento en el Servicio y la permanencia en el SPD hasta el término de la vida laboral de un docente.
Para recorrer esta ruta, se plantea la evaluación como instrumento de conocimiento para orientar y tomar decisiones, y como herramienta de mejora para apoyar, promover, fomentar e impulsar el desarrollo profesional de los docentes que realizan su trabajo de enseñanza en las instituciones escolares que imparten la educación obligatoria, esto es, educación básica y educación media superior.
El desarrollo profesional docente estará sustentado en las evidencias que provean las evaluaciones, pero no sólo en ellas, sino también en aquellas que tienen su origen en la práctica de la enseñanza en el aula que acontece día a día en cientos de miles de instituciones escolares a lo largo y ancho del país y que es imprescindible identificar para encontrar sus lecciones más certeras. El desafío que tenemos hoy día los profesionales de la enseñanza es mayúsculo y muchos piensan o sienten que no cuentan con los instrumentos idóneos para enfrentarlo.
Impulsar el desarrollo profesional docente exige re-pensar la profesión de la enseñanza, esto es, tanto la que hemos denominado la “formación inicial” como la “formación en servicio”. En ambos casos, distingo al menos dos aspectos insoslayables: uno referido a lo que cada persona que decide “ser docente”, asume como responsabilidad y compromiso de su profesión; otro relacionado con las oportunidades que ofrecen las instituciones. Es posible pensar que estos aspectos se requieran mutuamente. ¿De qué servirá una oferta de profesionalización docente con pertinencia y de alta calidad si no hay personas con la motivación para aprovechar cabalmente dicha oferta?
En el lado contrario, si hay motivación y voluntad de “ser docente” en las personas que eligieron esta profesión, si no tienen una oferta institucional cercana de desarrollo profesional, es probable que sean capaces de transformar en oportunidades de profesionalización las circunstancias educacionales en las que vivan, pero les implicará un mayor esfuerzo.
El segundo pilar de la reforma es la evaluación. En diversas esferas de la vida humana, en su dimensión social, la evaluación de las acciones de las personas o de las instituciones es valorada como una herramienta necesaria para el mejoramiento de lo que hacemos.
La evaluación en la educación, así como en el sistema educativo y sus instituciones, es condición necesaria, aunque no suficiente para mejorar, para cambiar, para transformar un estado de cosas en otro que sea sustantivamente distinto y se encuentre cada vez más cercano a nuestro desiderátum como nación democrática, solidaria, incluyente y con una ciudadanía responsable.
Hoy día la evaluación es una moneda de uso común en prácticamente todos los sistemas educativos del mundo. Como tantas otras cosas, la evaluación, vista como factor de cambio, ingresó a los sistemas de enseñanza en función del grado de desarrollo social, económico y cultural de los países de pertenencia. En México, la evaluación externa a las escuelas se remonta a los años setenta del siglo xx, sin embargo, es hasta la primera década del siglo xxi cuando la evaluación educativa, sistémica y sistemática, adquiere mayor prioridad en las políticas educativas.
En el artículo tercero de la Constitución se establece el Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE) y se crea el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) como un órgano constitucional autónomo del Estado mexicano para que coordine al SNEE y además realice mediciones y evaluaciones de componentes, procesos o resultados del sistema educativo nacional; expida formalmente los lineamientos (reglas) a que deberán sujetarse las autoridades educativas para llevar a cabo las evaluaciones que son de su competencia, y emita directrices fundadas en resultados de las evaluaciones que orienten las decisiones de política educativa.
Las leyes secundarias, esto es: las reformas a la Ley General de Educación, la Ley General del Servicio Profesional Docente y la Ley del INEE especifican las competencias y atribuciones de los tres órganos de gobierno y del Instituto, esto es, distribuyen la función social educativa en general y la evaluación.
En particular, quiero destacar el vínculo entre la evaluación y los procesos del Servicio Profesional Docente. En este año y los siguientes, las autoridades educativas y el propio INEE, de acuerdo a sus ámbitos de competencia, tienen la responsabilidad de implementar la Reforma.
La implementación de la Reforma implica desarrollos diversos, me refiero a cuestiones como las siguientes: construcción de un andamiaje conceptual que nos permita a todos los actores educativos arribar a una comprensión común; diseño e instrumentación de los procesos de evaluación contemplados en el Servicio Profesional Docente; hacer que funcione un círculo virtuoso entre: a) la medición de atributos de educandos, docentes y directivos escolares; b) la evaluación comprendida como la comparación de resultados de la medición con un referente previamente establecido; c) la identificación de áreas o aspectos en los que es necesario intervenir; llevar a cabo la intervención, y volver a realizar el círculo a fin de conocer si la intervención propició la mejora.
Por ejemplo, en el caso de docentes y directivos escolares, la evaluación habrá de ser eficiente y contribuir a precisar las áreas de formación continua necesarias para su desarrollo profesional. De la misma manera, se tiene la expectativa de que la evaluación de procesos y resultados educacionales orientará las decisiones para intervenir de manera acertada y así lograr un mejor desarrollo profesional.
Las tareas por realizar son múltiples y complejas, tanto por lo que se refiere a la medición y evaluación propiamente dichas, las cuales deben tener solidez técnica, llevarse a cabo de manera justa y utilizar sus resultados de manera adecuada, entre lo más importante; como lo que tiene que ver con el diseño, puesta en práctica y supervisión de los lineamientos de evaluación que emita el Instituto, así como lo que se refiere a las directrices u orientaciones para la política educativa. Se advierte un camino largo pero apasionante y lleno de aprendizajes.
Cuatro
Fortalecer la profesión docente es el objetivo central y prioritario de la Reforma Educativa. Estoy convencida de que a través de relaciones crecientes de confianza, se debe ampliar el reconocimiento de la autoridad y la aptitud para tomar decisiones de quienes se encuentran en los niveles más cercanos al proceso educativo: el aula y la escuela.
Las autoridades educativas deberán incrementar la capacidad de gestión de la escuela, de manera que utilice sus recursos con eficiencia, logre sus objetivos con plena eficacia y aliente una mayor participación social, con especial atención a la colaboración entre los propios docentes, entre estos y los padres de familias, y entre la escuela y su entorno social y comunitario.
Para que esto suceda, una pieza clave es la profesionalización de docentes y directivos y para ello, resulta relevante lograr el mejor funcionamiento del Servicio Profesional Docente. Asimismo, es precisamente en el ejercicio de la autoridad educativa en los niveles macro y meso del sistema donde deben garantizarse las condiciones materiales, laborales y políticas que favorezcan que los docentes de los centros educativos ligados a sus comunidades, puedan hacer su trabajo concentrando sus esfuerzos en su tarea específica: la formación de ciudadanos.
En conclusión, el cambio en la educación mexicana, como producto de esta reforma es un proceso abierto del que se espera arribe paulatinamente a sus metas. Su eficacia depende del compromiso de los actores sociales, políticos y del sector educativo con el fin primordial de toda acción educativa: el desarrollo humano.
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[i] Ver informes del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (inee) a los que se puede tener acceso a través de la página de Internet www.inee.edu.mx
DATOS DE AUTORA
Académica. Investigadora de la Educación y maestra. A partir de Abril de 2013 tiene la responsabilidad como Consejera de la Junta de Gobierno del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.
COMENTARIO
La autora, investigadora educativa reconocida a nivel internacional, manifiesta su preocupación por la profesionalización del servicio docente y por el sistema de evaluación multifactorial que requiere el nuevo proyecto y el naciente Instituto de Evaluación Educativa.
Por supuesto que la médula del tema es la profesionalización, en base a un nuevo sistema universal normal del magisterio, que les dé la visión y formación básica y académica indispensables para ejercer su noble función, y así ser sujetos al proceso de evaluación de competencias.
La evaluación, como un instrumento ya documentado a nivel internacional, podría ampliarse si, utilizando los instrumentos de la informática, se individualizara el proceso y se evaluara por aptitudes, para evitar las comparaciones académicas, sociales y económicas que tanto influyen en los resultados.
Para mayor información visitar:
http://revistaconocimiento.uanl.mx/
http://revistaconocimiento.uanl.mx/?page_id=39
